<질의요지>
｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 “도시정비법”이라 함) 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 하되, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하면서, 같은 항제3호에서는 “조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때”를 규정하고 있고,
2016년 1월 27일 법률 제13912호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시정비법(이하 “개정 도시정비법”이라 함)에서는 제19조제1항 각 호 외의 부분에 단서를 신설하여 ｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1인을 말함)를 조합원으로 본다고 규정하고 있고, 개정 도시정비법 부칙에서는 같은 법 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서의 개정규정은 2016년 1월 27일부터 시행하며(제1조), 해당 규정은 개정규정 시행일부터 2년까지 효력을 가진다(제2조)고 규정하고 있는바,
｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 건축물을 조합설립인가 후 2016년 1월 27일 전에 공매로 수인이 낙찰받았을 경우 낙찰자 수인에게 모두 조합원 자격이 인정되는지, 아니면 수인을 대표하는 1인만 조합원으로 인정되는지?
[질의 배경]
○ 2004년 3월 재건축정비사업 조합설립인가를 받음.
○ 2011년 1월 1일부터 2012년 12월 31일까지 ｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유하던 주택 등을 공매로 수인이 낙찰받음.
○ 민원인은 2015년 1월 27일 도시정비법이 개정되어 공공기관이전에 따른 토지등소유자에 대한 특례가 신설되자, 개정 법률 시행 전에 낙찰받은 경우에도 낙찰자 모두에게 조합원 자격이 인정되지를 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 2016년 1월 27일 전에 양수한 경우에는 양수인 중 대표자 1인에게만 조합원 자격이 있다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 건축물을 조합설립인가 후 2016년 1월 27일 전에 공매로 수인이 낙찰받았을 경우에는 낙찰받은 수인을 대표하는 1인만이 조합원으로 인정됩니다.
<이 유>
도시정비법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 항제3호에서는 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업은 제외함)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업과 가로주택정비사업의 경우에는 주택재건축사업과 가로주택정비사업에 각각 동의한 자만 해당함)로 하되, 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편, 개정 도시정비법에서는 제19조제1항 각 호 외의 부분에 단서를 신설하여 ｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1인을 말함)를 조합원으로 본다고 규정하고 있고, 개정 도시정비법 부칙에서는 같은 법 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서의 개정규정은 2016년 1월 27일부터 시행하며(제1조), 해당 규정은 개정규정 시행일부터 2년까지 효력을 가진다(제2조)고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 건축물을 조합설립인가 후 2016년 1월 27일 전에 공매로 수인이 낙찰받았을 경우에도 낙찰자 수인에게 모두 조합원 자격이 인정되는지, 아니면 수인을 대표하는 1인만 조합원으로 인정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하기 위하여 제정·개정되는 것이어서, 법령이 개정되어 새로운 법질서가 마련된 경우에 구법과 신법의 적용상 혼란을 방지하고 제도의 변화와 법적 안정성을 조화시키기 위하여 신법 조항이 어떤 사람 또는 사항에 대하여 적용되는지 적용관계를 규정하는 적용례를 두거나 일정한 사람이나 사항에 대하여 구법의 규정을 적용하도록 하는 경과조치를 두는 경우가 있는데, 이와 같은 적용례나 경과조치를 두지 않았다면 신법은 그 시행 이후에 발생하는 현상에 대하여 적용되는 것이 원칙인바(법제처 2015.3.17. 회신 14-0866 해석례 참조), 신법령 시행 전에 이미 완료된 사실관계나 법률관계에 대해서는 구법령이 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 개정 도시정비법에서는 제19조제1항 각 호 외의 부분에 단서를 신설하면서 해당 규정의 시행일과 유효기간만 규정하고 적용례나 경과조치는 두지 않고 있는바, 해당 규정의 시행일 전에 ｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 이미 공매로 수인이 낙찰받아 소유하게 된 경우로서 낙찰받은 시기가 조합설립인가 후인 경우에는 조합원 인정 여부에 있어서 그 사실관계나 법률관계가 이미 개정규정 시행 전에 완료된 경우에 해당한다고 할 것이고, 이와 같은 경우에는 구법령이 적용된다고 할 것이므로 수인의 낙찰자를 대표하는 1인만 조합원으로 인정된다고 할 것입니다.
그리고, 개정 도시정비법 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서는 최근 공공기관 지방이전 시책에 따라 공공기관이 지방으로 이전하면서 직원 기숙사로 활용하던 다수의 주택을 매각할 필요성이 있으나, 공공기관이 소유한 주택단지에 도시정비법에 따른 조합이 설립되어 있는 경우에는 해당 주택을 양수한 자의 조합원 자격 취득이 제한됨에 따라 공공기관이 소유한 주택의 매각이 어려워지는 문제를 해결하기 위하여 예외적으로 특례를 규정한 것이므로(의안번호제1916433호, 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조), 그 입법취지에 비추어 볼 때 이미 매각이 이루어진 경우는 해당 규정의 적용 대상으로 하고 있지 않다고 할 것입니다.
또한, 도시정비법 제19조 본문 및 같은 항 각 호의 규정에서는 투기세력 유입에 따른 도시정비사업의 사업성 저하를 방지하고, 기존 조합원의 재산권을 보호하기 위한 취지에서 세대분할이나 조합설립이후 토지등소유자가 수인이 되는 때에는 그 대표자 1인만을 조합원으로 인정하는 데 반하여[의안번호제1801705호, 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조], 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 이에 대한 특례로서 ｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우에는 양수한 자 모두에 대하여 조합원 자격을 인정하고 있는바, 일반적으로 특례규정은 법령을 제정 또는 개정할 때 정책적인 관점 또는 특수한 상황을 전제로 하여 한정된 기간 또는 한정된 대상에 대하여 예외적으로 본칙의 내용과 다른 제도를 도입하여 운용할 필요가 있을 때에 두는 것으로서 그 성격상 제한적으로 해석하여야 한다고 할 것입니다(법제처 2016.4.20. 15-0801 해석레 참조).
더욱이, 개정 도시정비법 부칙 제2조에서는 같은 법 제19조제1항 각 호 외의 부분 단서의 개정규정은 시행일부터 2년까지만 효력을 갖도록 그 유효기간을 제한하고 있는바, 이는 공공기관 자산매각의 신속한 처리를 위하여 한시적으로만 지방이전 공공기관이 소유하는 건축물의 양수에 대한 특례를 인정하려는 취지라고 할 것이므로, 이와 같은 한시적인 특례 규정을 합리적인 이유 없이 개정 법률 시행 전에 건축물의 소유권 이전 등이 이미 완료된 사실관계나 법률관계에 대해서까지 적용하기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, ｢국가균형발전 특별법｣ 제18조에 따른 공공기관지방이전시책에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 건축물을 조합설립인가 후 2016년 1월 27일 전에 공매로 수인이 낙찰받았을 경우에는 수인을 대표하는 1인만이 조합원으로 인정된다고 할 것입니다.
【법제처 16-0228, 2016.11.02.】