<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제52조제1항제4호에서는 지구단위계획에 건축물의 용도제한 등에 관한 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제54조에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제76조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항제13호에서는 용도지역이 준공업지역에 해당하는 지역에서 건축할 수 없는 건축물을 같은 영 별표 14에 규정된 건축물로 규정하고 있고, 같은 영 별표 14 제2호에서는 지역 여건 등을 고려하여 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물을 규정하고 있는바,
최초 도시·군계획조례 및 지구단위계획에 따르면 해당 지구단위계획구역(용도지역이 준공업지역으로 지정된 지역)에서 건축이 허용되는 건축물의 용도에 해당하였으나, 이후 지구단위계획은 변경되지 않고 최초 상태 그대로이고 도시·군계획조례가 개정되어 도·시군계획조례에 따라 건축이 허용되지 않는 건축물의 용도에 해당하게 된 경우, 해당 건축물의 건축이 개정된 도시·군계획조례에 따라 허용될 수 없는 것인지, 아니면 최초 지구단위계획에 따라 허용될 수 있는 것인지?
[질의 배경]
민원인은 OO도지사가 결정·고시한 OO시 지구단위계획(지구단위계획구역에서 판매시설의 건축이 허용된다는 내용이 기재되어 있음)을 보고, 판매시설을 건축할 목적으로 해당 지구단위계획구역 내 토지를 매수하였음.
그런데 해당 지구단위계획이 결정·고시될 당시의 법령 및 OO시 도시계획조례에 따르면 해당 지구단위계획구역(용도지역: 준공업지역) 내 판매시설의 건축이 허용되었으나, 이후 OO시 도시계획조례가 개정되어 판매시설의 건축이 허용되지 않게 되었음.
그럼에도 불구하고 해당 지구단위계획은 현재까지 변경 결정·고시되지 않은 상태인바, 이처럼 OO시 지구단위계획의 내용과 OO시 도시계획조례의 내용이 불일치하는 경우 해당 토지에 판매시설의 건축이 가능한지를 확인하기 위해 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
<회 답>
최초 도시·군계획조례 및 지구단위계획에 따르면 해당 지구단위계획구역(용도지역이 준공업지역으로 지정된 지역)에서 건축이 허용되는 건축물의 용도에 해당하였으나, 이후 지구단위계획은 변경되지 않고 최초 상태 그대로이고 도시·군계획조례가 개정되어 도·시군계획조례에 따라 건축이 허용되지 않는 건축물의 용도에 해당하게 된 경우, 원칙적으로 해당 건축물의 건축은 허용될 수 없습니다.
<이 유>
국토계획법 제52조제1항에서는 지구단위계획의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 같은 항 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 항제4호에서는 “건축물의 용도 제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도”를 규정하고 있으며, 같은 법 제54조에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 하되, 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제71조제1항에서는 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 같은 항 각 호와 같다고 규정하고 있으며, 같은 항제13호에서는 용도지역이 준공업지역에 해당하는 지역에서 건축할 수 없는 건축물을 같은 영 별표 14에 규정된 건축물로 규정하고 있고, 같은 영 별표 14 제2호에서는 지역 여건 등을 고려하여 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물을 규정하고 있는바,
이 사안은 최초 도시·군계획조례 및 지구단위계획에 따르면 해당 지구단위계획구역(국토계획법 제36조 및 같은 법 시행령 제30조에 따라 용도지역이 준공업지역으로 지정된 지역의 일부)에서 건축이 허용되는 건축물의 용도에 해당하였으나, 이후 지구단위계획은 변경되지 않고 최초 상태 그대로이고 도시·군계획조례가 개정되어 도·시군계획조례에 따라 건축이 허용되지 않는 건축물의 용도에 해당하게 된 경우, 해당 건축물의 건축이 개정된 도시·군계획조례에 따라 허용될 수 없는 것인지, 아니면 최초 지구단위계획에 따라 허용될 수 있는 것인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제2조제5호에서는 “지구단위계획”이란 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하고, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제49조제2항의 위임에 따른 ｢지구단위계획수립지침｣(국토교통부훈령) 1-4-1에서는 지구단위계획구역의 지정과 지구단위계획 수립에 관한 법적근거는 같은 법 제4장제1절 제24조부터 제35조까지 및 제4장제4절 제49조부터 제54조까지라고 규정하고 있는바, 지구단위계획은 도시·군관리계획의 일종으로서 국토계획법에 따라 수립·결정·고시되는 법정계획이라고 할 것입니다.
그리고, 도시·군관리계획이 결정·고시되면 그 대상지역 안의 건축물의 신축·증축 등 권리행사가 일정한 제한을 받게 되므로 이는 개인의 권리 또는 법률상 이익을 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분에 해당한다고 할 것인데(대법원 1982.3.9. 선고 80누105 판결례 참조), 도시·군관리계획의 경우 불특정 다수의 수범자를 대상으로 한다는 특징이 있어 국토계획법 제30조제6항에서는 그 계획의 내용을 고시하고 이를 관계 행정기관의 장에게 송부하여 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있는바, 도시·군관리계획의 일종인 지구단위계획은 불특정 다수인을 규율하는 일반처분으로서 규범과 유사한 실질을 갖는 행정처분이라고 할 것입니다.
그렇다면, 지구단위계획은 특별한 규정이 없는 한 법령의 범위에서 수립 및 유지되어야 하는 한계를 가지고 있다고 할 것인바, 처음부터 법령에 반하는 내용을 정한 지구단위계획뿐만 아니라 처음에는 법령의 내용에 부합했더라도 이후 법령이 개정되어 법령에 반하게 된 지구단위계획을 근거로 하여 행정처분을 할 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 제52조제3항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제46조제5항에서는, 지구단위계획구역에서는 지구단위계획으로 같은 법 제76조에 따라 같은 법 제30조 각 호의 용도지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(도시·군계획조례가 정하는 바에 따라 건축할 수 있는 건축물의 경우 “도시·군계획조례에서 허용되는 건축물”에 한함)의 용도·종류 및 규모 등의 범위 안에서 이를 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이 사안과 같이 도시·군계획조례가 개정되어 건축이 허용되지 않게 된 건축물의 경우는 위와 같이 지구단위계획으로 건축물의 용도 제한을 완화할 수 있는 경우에도 해당하지 않는다고 할 것입니다.
만일, 이와 달리 개정된 법령에 맞추어 지구단위계획이 변경되기 전까지는 건축제한조례에도 불구하고 그 지구단위계획에 따라 건축을 허용할 수 있다고 하게 된다면, 종전의 법령에 따라 건축이 완공된 기존 건축물의 경우에는 그 이후 법령이 개정되어 법령에 맞지 않게 되면 국토계획법 제82조에 따라 일정한 범위에서 증축·개축·재축·대수선 또는 용도변경만 가능할 뿐인데 반하여, 아직 건축에 착수하지 않은 건축물에 대해서는 개정 법령을 반영하지 않은 종전 법령에 따른 지구단위계획에 근거하여 신축이 허용됨으로써, 법령 개정 이후 새로 건축되는 경우보다 기존 건축물이 있는 경우가 오히려 불리해지는 부당한 결과를 초래하게 될 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
다만, 종전의 법령과 이에 기초한 종전의 지구단위계획을 신뢰하고 특정한 행위를 한 자의 이익에 관하여는, 입법자가 법령을 개정하면서 그 부칙에 경과규정을 두어 종전의 법령의 효력을 유지시킴으로써 그에 기초한 지구단위계획의 효력도 유지시키는 방법이 있음에도 불구하고 그러한 경과규정을 두지 않았다면 이는 종전의 법령을 신뢰한 자의 이익보다 개정된 법령을 즉시 시행해야 할 공익상 필요가 크다고 판단한 것으로 보이는 입법자의 의도가 법원 등에 의해 개별적·구체적 사안에서 신뢰보호의 원칙에 반한다는 등의 사정을 이유로 달리 판단될 수 있는 여지가 있음은 별론으로 남겨둘 수 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 최초 도시·군계획조례 및 지구단위계획에 따르면 해당 지구단위계획구역(용도지역이 준공업지역으로 지정된 지역의 일부)에서 건축이 허용되는 건축물의 용도에 해당하였으나, 이후 지구단위계획은 변경되지 않고 최초 상태 그대로이고 도시·군계획조례가 개정되어 도·시군계획조례에 따라 건축이 허용되지 않는 건축물의 용도에 해당하게 된 경우, 개별적·구체적 사안에서 신뢰보호의 원칙 등에 따라 달리 판단될 수 있음은 별론으로 하고, 원칙적으로 해당 건축물의 건축은 허용될 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 16-0199, 2016.10.19.】