<질의요지>
｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제9조제3항에서는 국민권익위원회가 공익신고를 이첩하는 경우에는 ｢공익신고자 보호법｣ 제8조제1항 각 호의 사항과 공익신고자가 제출한 증거자료 등을 함께 이첩하되, 다만, 공익신고자가 신분공개에 동의하지 아니한 경우에는 인적사항은 제외한다고 규정하고 있고, 같은 영 제10조제1항 전단에서는 국민권익위원회는 공익신고로 받은 신고사항이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 아니한 경우로서 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제2조제1호에 따른 공공기관(이하 “공공기관”이라 함)에서 처리함이 타당하다고 인정될 때에는 신고사항을 공공기관에 송부할 수 있도록 규정하고 있는바,
공익신고로 받은 신고사항이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 않아 국민권익위원회가 ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제10조에 따라 공익신고 받은 사항을 공공기관에 “송부”하는 경우에 신고자가 신분공개에 동의하지 않았다면 신고자의 인적사항을 제외하고 송부해야 하는지, 아니면 신고자가 신분공개에 동의하지 않았더라도 해당 공공기관에서 공익침해행위인지 여부를 조사할 수 있도록 신고자의 인적사항을 포함하여 송부해야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제10조에 따라 “송부”하는 경우에는 신고자의 인적사항을 신고사항과 함께 조사기관에 송부해야하는 것이 아닌지를 국민권익위원회에 질의하였는데, 국민권익위원회로부터 “송부”하는 경우도 “공익신고”로서 신고자 보호를 위해 신고자의 동의가 없으면 인적사항을 제외하고 송부한다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
공익신고로 받은 신고사항이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 않아 국민권익위원회가 ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제10조에 따라 공익신고 받은 사항을 공공기관에 “송부”하는 경우에도 신고자가 신분공개에 동의하지 않았다면 신고자의 인적사항을 제외하고 송부해야 합니다.
<이 유>
｢공익신고자 보호법｣ 제6조에서는 누구든지 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 국민권익위원회(이하 “위원회”라 함) 등 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익신고를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서는 공익신고를 하는 방법으로 공익침해행위의 증거와 공익신고자의 인적사항(제1호), 공익침해행위를 하는 자(제2호), 공익침해행위의 내용(제3호), 공익신고의 취지와 이유(제4호)를 적은 문서를 첨부하여 위원회 등에 제출하도록 규정하고 있습니다.
또한, ｢공익신고자 보호법｣ 제9조제1항에서는 위원회가 공익신고를 받은 때에는 공익신고자의 인적사항과 공익신고의 경위 및 취지 등 신고내용의 특정에 필요한 사항 등을 확인할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 위원회는 같은 조제1항의 사항에 대한 진위여부를 확인하는 데 필요한 범위에서 공익신고자에게 필요한 자료 제출을 요구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조제3항에서는 같은 조제2항에 다른 사실 확인을 마친 후에는 바로 해당 조사기관이나 수사기관에 이첩하고 그 사실을 공익신고자에게 통보하도록 규정하고 있습니다.
한편, ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제9조제3항에서는 위원회가 공익신고를 이첩하는 경우에는 ｢공익신고자 보호법｣ 제8조제1항 각 호의 사항과 공익신고자가 제출한 증거자료 등을 함께 이첩하되, 다만, 공익신고자가 신분공개에 동의하지 아니한 경우에는 인적사항은 제외한다고 규정하고 있고, 같은 영 제10조제1항 전단에서는 공익신고로 받은 신고사항이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 아니한 경우로서 공공기관에서 처리함이 타당하다고 인정될 때에는 신고사항을 공공기관에 송부할 수 있도록 규정하고 있는바,
이 사안은 공익신고로 받은 신고사항이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 않아 위원회가 ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제10조에 따라 공익신고 받은 사항을 공공기관에 “송부”하는 경우에 신고자가 신분공개에 동의하지 않았다면 신고자의 인적사항을 제외하고 송부해야 하는지, 아니면 신고자가 신분공개에 동의하지 않았더라도 해당 공공기관에서 공익침해행위인지 여부를 조사할 수 있도록 신고자의 인적사항을 포함하여 송부해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제9조 및 제10조에서는 위원회가 공익신고로 받은 신고사항을 처리하는 절차로 이첩과 송부를 각각 규정하면서 같은 영 제9조제1항에서는 위원회가 법 제9조제3항에 따라 이첩하는 경우, 지도·감독·규제 또는 조사의 필요성이 있다고 인정되는 경우에는 조사기관으로, 범죄 혐의가 있거나 수사의 필요성이 있다고 인정되는 경우에는 수사기관으로 각각 이첩하도록 규정하고 있고, 같은 영 제10조제1항에서는 공익침해행위인지 여부가 명백하지 아니한 경우 공공기관에 송부하도록 규정하면서 송부받은 공공기관이 공익침해행위를 확인한 이후에는 그 사실을 위원회에 통보하고 위원회는 이첩 기준에 따라 조사기관등에 이첩하여야 한다고 규정하고 있으며, 송부받은 공공기관이 해당 공익침해행위의 조사기관등인 경우에는 이첩받은 것으로 보고 처리하도록 규정하고 있는바, “송부”는 “이첩”에 선행하여 공익침해행위가 실재하는지 여부를 판단하는 절차로서, “이첩”하는 사안과 비교하여 공익침해행위 해당 여부를 판단하는 주체가 위원회가 아닌 공공기관이라는 점에서 차이가 있을 뿐, 공익신고를 처리하는 과정의 일부라는 점에서는 본질적으로 동일하다고 할 것입니다.
그런데, ｢공익신고자 보호법｣ 제12조제1항에서는 공익신고자가 동의한 때가 아니면 누구든지 공익신고자 등이라는 사정을 알면서 그의 인적사항이나 그가 공익신고자 등임을 미루어 알 수 있는 사실을 다른 사람에게 알려주거나 공개 또는 보도하여서는 안 된다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조에서는 위원회 등은 공익신고의 이첩·접수·송부·조사 및 수사과정에서 공익신고자의 동의 없이는 공익신고자라는 사실과 신분이 공개되지 않도록 필요한 조치를 마련하여야 한다고 규정하고 있는바, 공익신고자의 동의가 없는 한, 위원회가 공익신고를 받은 경우 공익신고자의 신분을 보호해야 할 법률상 의무가 있음이 문언상 분명하다고 할 것입니다.
따라서, ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제9조제3항에서 신고자가 신분 공개에 동의하지 않았다면 인적사항을 제외하고 이첩하도록 규정을 두고 있는 것과 달리 같은 영 제10조의 “송부”와 관련해서는 그러한 규정이 없다고 하더라도, 송부도 이첩과 동일하게 공익신고를 처리하는 절차로서 공익신고자 보호법령이 적용되어야 할 것이므로, ｢공익신고자 보호법｣ 제12조와 같은 법 시행령 제13조에 따라 공익신고자의 동의가 없다면 공익신고자의 신분을 공개해서는 안 된다고 할 것입니다.
한편, 신고자가 신고한 내용이 공익침해행위인지 명백하지 않다면 공익신고에 해당하지 않고, 해당 신고자를 공익신고자로 볼 수 없으므로 ｢공익신고자 보호법｣이 적용될 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, ｢공익신고자 보호법｣ 제2조제2호에서는 거짓 신고이거나(가목) 부정한 목적의 신고(나목)가 아니라면, 공익침해행위 발생 우려가 있다는 사실을 신고하거나 공익침해행위에 대한 수사의 단서를 제공하는 신고도 “공익신고”의 개념에 포함되도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제10조에서는 위원회가 “공익신고로 받은 사항”이 “공익침해행위”인지 여부가 명백하지 아니한 경우의 처리 절차로 “송부”를 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 신고내용이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 않더라도 명백한 거짓신고, 부정한 목적의 신고가 아닌 한 공익침해행위가 발생할 우려가 있거나 수사의 단서를 제공하기 위해 ｢공익신고자 보호법｣에서 규정한 요건을 갖추어 신고한 사항이라면 “공익신고”에 해당하여 공익신고자 보호법령이 적용된다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, ｢공익신고자 보호법｣이 적용된다고 하더라도 같은 법 시행령 제10조에 따라 송부하는 경우에는 이첩하는 경우와 달리 신고자 보호 규정이 없고, 공공기관이 공익침해행위인지 여부를 확인하기 위해서는 신고자가 신분공개에 동의하지 않았더라도 신고자의 인적사항을 반드시 포함하여 공공기관에 보내야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 신고자가 인적사항을 공개하는 것에 동의하지 않아 해당 공익침해행위에 대한 조사나 사실 확인 등이 원활하게 이루어지지 않을 수 있고, ｢공익신고자 보호법｣ 제10조제2항제2호의 “공익신고자의 인적사항을 알 수 없는 경우”에 해당하여 조사가 더 이상 진행되지 않을 수 있다고 하더라도 ｢공익신고자 보호법｣은 공익을 침해하는 행위를 신고한 사람을 보호하고 지원함으로써 국민생활의 안정과 투명하고 깨끗한 사회풍토의 확립에 이바지함을 목적으로 공익신고자를 보호하기 위하여 공익신고자등의 비밀 보장 의무(제12조), 신변보호조치(제13조), 불이익조치 등의 금지(제15조) 등 각종 보호조치를 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 신고자의 동의가 없음에도 불구하고 위원회가 공익침해행위 여부를 확인하기 위해 필요하다는 이유만으로 신고자의 인적사항 등을 포함하여 송부해야 한다고 해석하는 것은 ｢공익신고자 보호법｣의 입법 취지와도 맞지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공익신고로 받은 신고사항이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 않아 위원회가 ｢공익신고자 보호법 시행령｣ 제10조에 따라 공익신고 받은 사항을 공공기관에 “송부”하는 경우에도 신고자가 신분공개에 동의하지 않았다면 신고자의 인적사항을 제외하고 송부해야 한다고 할 것입니다.
【법제처 16-0241, 2016.08.11.】