<질의요지>
「지방자치법」 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 지방자치단체의 19세 이상의 주민은 같은 항에서 정하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로, 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 “시·도”라 함)에서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 감사를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조제3항 전단에서는 주민감사청구를 위한 서명은 같은 조제2항에 따른 증명서를 발급한 날부터 시·도의 경우에는 6개월 이내, 시·군·자치구의 경우에는 3개월 이내에 요청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제4항에서는 주민감사를 청구하려는 대표자는 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민 수가 「지방자치법」 제16조에 따른 주민 수 이상이 된 경우에는 같은 조제3항에 따른 서명 요청 기간이 지난 날부터 시·도의 경우에는 10일 이내에 주무부장관에게, 시·군·자치구의 경우에는 5일 이내에 시·도지사에게 청구인명부를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
「지방자치법」 제16조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 주민감사청구의 요건이 충족된 경우, 청구인의 대표자는 같은 법 시행령 제20조제3항 전단에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전에 청구인명부를 제출할 수 있는지?
[질의 배경]
서울특별시에서는 주민의 감사청구와 관련하여 「지방자치법 시행령」 제20조제3항에 따른 서명 요청 기간이 완료되기 전에 대표자가 주민감사 청구인명부를 제출할 수 있는지를 명확히 하기 위하여 행정자치부에 질의한 후 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
「지방자치법」 제16조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 주민감사청구의 요건이 충족된 경우, 청구인의 대표자는 같은 법 시행령 제20조제3항 전단에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전이라도 청구인명부를 제출할 수 있습니다.
<이 유>
「지방자치법」 제16조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 지방자치단체의 19세 이상의 주민은 시·도는 500명, 같은 법 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 200명을 넘지 않는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서로, 시·도에서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 감사를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제8항에서는 그 밖에 19세 이상의 주민의 감사청구에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 「지방자치법 시행령」 제20조제1항에서는 주민의 감사청구에 관하여는 같은 영 제12조제1항, 제13조제1항부터 제3항까지 등 조례의 제정·개정 및 폐지 청구에 관한 조항들을 준용하도록 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따라 준용하는 같은 조제12조제1항에 따라 감사를 청구하려는 청구인의 대표자(이하 “대표자”라 함)가 감사청구서를 첨부하여 해당 지방자치단체의 장에게 문서로 대표자증명서의 발급을 신청한 경우에는 주무부장관이나 시·도지사는 대표자가 19세 이상의 주민인 경우에만 대표자증명서를 발급하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제3항 전단에서는 같은 조제1항에 따라 준용하는 같은 조제13조제1항 및 제3항에 따라 대표자가 19세 이상의 주민에게 감사 청구인명부에 서명할 것을 요청하는 경우 그 서명은 같은 조제2항에 따른 대표자증명서를 발급한 날부터 시·도의 경우에는 6개월 이내에, 시·군·자치구의 경우에는 3개월 이내에 요청하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법 시행령」 제20조제4항에서는 대표자는 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민 수가 「지방자치법」 제16조에 따른 주민 수 이상이 된 경우에는 같은 조제3항에 따른 서명 요청 기간이 지난 날부터 시·도의 경우에는 10일 이내에 주무부장관에게, 시·군·자치구의 경우에는 5일 이내에 시·도지사에게 청구인명부를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「지방자치법」 제16조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 주민감사청구의 요건이 충족된 경우, 대표자가 같은 법 시행령 제20조제3항 전단에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전에 청구인명부를 제출할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「지방자치법 시행령」 제20조제3항 전단에 따른 서명 요청 기간을 둔 취지는 주민의 감사청구를 위한 서명 요청 활동이 무제한으로 연장됨으로써 초래될 비용과 비효율을 막기 위하여 서명 요청 활동을 할 수 있는 기간을 일정 기간 이내로 제한하려는 것으로서, 이에 따라 원칙적으로 서명 요청 기간이 지나면 해당 규정에 따라 더 이상 주민에게 서명요청을 할 수 없으므로 곧바로 청구인명부를 제출하여야 할 것입니다. 그런데, 같은 영 제20조제4항에서는 대표자는 서명 요청 기간이 지난 날부터 10일 또는 5일 이내에 주무부장관 또는 시·도지사에게 청구인명부를 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같이 청구인명부 제출기한을 서명 요청 기간이 지난 날부터 일정기간 연장한 것은 청구인명부를 취합하는 등 대표자가 청구인명부를 주무부장관 등에게 제출하는 데 준비를 할 수 있는 시간이 필요하므로 최대 10일 또는 5일의 여유기간을 추가해 주려는 취지라고 할 것입니다.
그렇다면, 「지방자치법 시행령」 제20조제4항은 서명 요청 활동이 끝났으면 바로 청구인명부 등을 제출하되, 늦더라도 서명 요청 기간이 지난 날부터 10일 또는 5일까지는 반드시 제출하여야 한다는 의무를 부과한 규정이라 할 것이고(법제처 2011.3.10. 회신 11-0071 해석례 참조), 서명 요청 활동이 종료된 시점부터 바로 청구인명부 등을 제출하는 것을 금지하는 취지의 규정은 아니라고 할 것입니다.
다음으로, 주민감사청구 제도는 지방자치에 대한 주민의 직접참여를 확대하기 위하여 도입되었다는 점과(1999.8.31. 법률 제6002호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「지방자치법」 개정이유서 참조) 주민감사청구 제도를 운영함에 있어 청구요건이 너무 엄격하여 주민참여행정의 취지를 제대로 살리지 못하고 있다는 지적이 있어 이를 개선하기 위하여 주민감사청구를 위한 주민 수 요건을 완화한 점(2005.1.27. 법률 제7362호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「지방자치법」 개정이유서 참조) 등에 비추어 볼 때, 「지방자치법」 제16조제1항에서 규정하고 있는 일정 수 이상의 주민의 서명이라는 요건이 구비되면 비록 서명 요청 기간이 지나기 전이라 하더라도 더 이상 서명을 받을 필요 없이 바로 주민감사를 청구할 수 있는 것으로 보는 것이 주민참여행정의 실질적 보장이라는 주민감사청구 제도의 취지에 부합하는 것이라는 점과 서명 요청 활동을 더 이상 할 필요가 없어 서명 요청 활동을 하지도 않으면서 서명 요청 기간이 지날 때까지 기다린 뒤에 청구인명부를 제출하도록 하여야 할 합리적인 이유가 없다는 점도 이 사안을 해석하는 데 고려할 필요가 있다고 할 것입니다.
따라서, 「지방자치법」 제16조제1항에 따라 지방자치단체의 조례로 정하는 주민 수 이상의 서명을 받아 주민감사청구의 요건이 충족된 경우라면, 대표자는 「지방자치법 시행령」 제20조제3항 전단에 따른 서명 요청 기간이 지나기 전이라도 청구인명부를 제출할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 16-0135, 2016.06.23.】