<질의요지>
사전재해영향성 검토협의 대상을, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제1호에서는 허가 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상인 경우로 하되, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 규정하고 있고,
「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제5호에서는 다른 법령에 따라 승인 등을 받은 것으로 의제되는 사업의 경우 그 개발사업의 대상 규모(부지면적)가 같은 비고 제1호에 따른 기준에 해당하는 경우에 사전재해영향성 검토협의를 해야 한다고 규정하고 있는바,
국토계획법 제61조제1항에 따라 개발행위(토지의 형질 변경) 허가로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가가 의제되는 경우에, 그 의제되는 산지전용허가가 사전재해영향성 검토협의 대상인지는, ① 산지전용허가 대상 부지면적이 5천제곱미터 이상인지를 기준으로 판단해야 하는지, 아니면 ② 산지전용허가 대상 부지면적이 국토계획법 55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는지를 기준으로 판단해야 하는지
[질의 배경]
민원인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 개발행위(토지의 형질 변경) 허가를 받았고, 이로 인해 「산지관리법」에 따른 산지전용허가가 의제되었는데, 그 의제되는 사업인 산지전용이 「자연재해대책법」에 따른 사전재해영향성 검토협의 대상인지를 판단하는 기준에 관하여 국민안전처와 의견대립이 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제61조제1항에 따라 개발행위(토지의 형질 변경) 허가로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가가 의제되는 경우에, 그 의제되는 산지전용허가가 사전재해영향성 검토협의 대상인지는 산지전용허가 대상 부지면적이 5천제곱미터 이상인지를 기준으로 판단해야 합니다.
<이 유>
「자연재해대책법」 제4조제1항에서는 관계 중앙행정기관의 장 등은 자연재해에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정하거나 개발사업의 허가·인가·승인 등을 하려는 경우에는 그 행정계획 및 개발사업의 확정이나 허가 등을 하기 전에 중앙재난안전대책본부의 본부장 등과 재해 영향의 검토에 관한 사전협의(이하 “사전재해영향성 검토협의”라 함)를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제3항에서는 사전재해영향성 검토협의를 해야 할 행정계획 및 개발사업의 범위, 시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제6조제1항에서는 법 제5조에 따라 관계행정기관의 장이 사전재해영향성 검토협의를 요청하여야 하는 행정계획 및 개발사업의 범위와 협의 시기는 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 표 제2호가목 및 사목에서는 사전재해영향성 검토협의를 해야 하는 대상 개발사업으로 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조에 따른 개발행위허가(가목)” 및 “「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가(사목)”을 규정하고 있습니다.
그리고, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제1호에서는 사전재해영향성 검토협의를 해야 하는 개발사업의 범위를, 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상인 경우로 하되, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 허가의 경우에는 국토계획법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는 경우로 한정한다고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제55조제1항에서는 도시지역(주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역)은 1만제곱미터로, 도시지역(공업지역), 관리지역, 농림지역은 3만제곱미터로, 도시지역(보전녹지지역), 자연환경보전지역은 5천제곱미터로 각각 규정하고 있습니다.
아울러, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제5호에서는 “다른 법령에 따라 승인 등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 개발사업의 대상 규모(부지면적)가 같은 비고 제1호에 따른 사전재해영향성 검토협의를 해야 하는 개발사업의 범위에 해당하는 경우에는 사전재해영향성 검토협의를 해야 한다”고 규정하고 있습니다.
한편, 국토계획법 제56조제1항제2호에서는 개발행위(토지의 형질 변경) 허가를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제61조제1항제10호에서는 개발행위 허가를 할 때 허가권자가 그 개발행위에 대한 「산지관리법」에 따른 산지전용허가에 관하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대해서는 산지전용허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 제61조제1항에 따라 개발행위(토지의 형질 변경) 허가로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가가 의제되는 경우에, 그 의제되는 산지전용허가가 사전재해영향성 검토협의 대상인지는, ① 산지전용허가 대상 부지면적이 5천제곱미터 이상인지를 기준으로 판단해야 하는지, 아니면 ② 산지전용허가 대상 부지면적이 국토계획법 55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과하는지를 기준으로 판단해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제1호 및 제5호에 따르면, 같은 표 제2호에 규정되어 있는 개발사업의 경우에는 개별 법령에서 정하는 바에 따라 허가 등을 하려는 경우 사전재해영향성 검토협의 대상인지를 판단하여 그 부지면적이 대상 기준에 해당하면 허가 등을 할 때 사전재해영향성 검토협의를 하여야 하고, 그 허가 등으로 의제되는 허가 등이 있는 경우에는 의제되는 허가 등이 사전재해영향성 검토협의 대상인지에 대해서도 별도로 판단하여 의제되는 허가 등의 대상 부지면적이 사전재해영향성 검토협의 대상 기준에 해당하면 “개별 법령에서 정하는 바에 따라 하는 허가 등에 대한 사전재해영향성 검토협의”와 별도로 “의제되는 허가 등에 대한 사전재해영향성 검토협의”를 하여야 한다고 할 것입니다.
그리고, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제5호에 따르면 의제되는 허가 등의 대상 부지면적이 같은 비고 제1호에 따른 부지면적 기준에 해당할 때 사전재해영향성 검토협의를 해야 한다고 할 것인바, 국토계획법 제56조제1항제2호에 따른 개발행위(토지의 형질 변경) 허가로 국토계획법 제61조제1항제10호에 따라 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받은 것으로 의제되는 이 사안의 경우 의제되는 산지전용허가의 대상 부지면적이 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제1호에 따른 사전재해영향성 검토협의를 해야 하는 개발사업의 범위에 해당할 때 의제되는 산지전용허가에 대하여 사전재해영향성 검토협의를 해야 한다고 할 것입니다.
그런데, 「자연재해대책법 시행령」 별표 1 제2호의 비고 제1호에서는 개발사업의 유형에 따라 원칙적으로 “개별 법령에 따라 허가 등을 하려는 개발사업의 부지면적이 5천제곱미터 이상”인 경우에는 사전재해영향성 검토협의를 하도록 하되, “국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가의 경우에는 같은 법 시행령 제55조제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가의 규모를 초과”하는 경우에만 사전재해영향성 검토협의 대상으로 한정하고 있는데(이하 “예외규정”이라 함), 이 사안에서는 사전재해영향성 검토협의 대상이 되는 개발사업이 국토계획법 제56조에 따른 개발행위가 아니라 의제되는 허가 등에 해당하는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가이므로, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가에 대하여 적용할 수 있는 예외규정을 이 사안의 경우에는 적용할 수 없다고 할 것입니다. 따라서, 산지전용허가를 받으려는 부지 면적이 5천 제곱미터 이상인 경우에는 산지전용허가가 의제되는 경우에도 그 산지전용허가에 대하여 사전재해영향성 검토협의를 해야 한다고 할 것입니다.
이와 같이 해석하는 것이, 구 「자연재해대책법 시행령」(2014.3.11. 대통령령 제25248호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 별표 1 제2호의 비고 제5호에서는 다른 법령에 따라 승인 등을 받은 것으로 의제되는 사업의 경우 그 규모가 “15만제곱미터 이상”인 경우에 사전재해영향성 검토협의를 하도록 규정하고 있었으나, 동일한 사업에 대해 개별적으로 각 행정관청에 “신청”하여 승인 등을 받는 경우와 각 행정관청의 승인 등을 받은 것으로 일괄하여 “의제”되는 경우를 달리 취급할 이유가 없다는 점에서, 의제되는 사업의 경우도 의제하는 사업에 대하여 적용하는 기준인 “같은 비고 제1호”를 똑같이 적용하여 사전재해영향성 검토협의 대상 여부를 판단하도록 대통령령 제25248호로 「자연재해대책법 시행령」을 개정한 입법취지(2014.3.11. 공포·시행된 「자연재해대책법 시행령」에 대한 조문별 제·개정이유서 참조)에도 부합하는 것이라고 할 것입니다.
또한, 「자연재해대책법 시행령」 제2조제4호에 따르면, “사전재해영향성 검토”란 자연재해에 영향을 미치는 각종 행정계획 및 개발사업으로 인한 재해 유발 요인을 예측·분석하고 이에 대한 대책을 마련하는 것으로서, 개발사업의 계획수립단계부터 사전심의기능을 강화하여 자연재해로부터 국민의 생명·신체·재산 등을 보호하기 위해 도입된 제도(2005.1.27. 법률 제7359호로 전부개정되어 같은 해 7.27. 시행된 「자연재해대책법」에 대한 국회 심사보고서 참조)라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 제61조제1항에 따라 개발행위(토지의 형질 변경) 허가로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가가 의제되는 경우에, 그 의제되는 산지전용허가가 사전재해영향성 검토협의 대상인지는, 산지전용허가 대상 부지면적이 5천제곱미터 이상인지를 기준으로 판단해야 한다고 할 것입니다.
【법제처 16-0047, 2016.05.24.】