<질의요지>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제12조제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업으로 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 해당 공장 건축물이 철거됨에 따라 취락지구가 아닌 지역으로 공장을 이축(移築)하는 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 그 편입된 부지 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 국토교통부에 “공익사업에 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장시설을 포함한 공장 부지가 전부 공익사업(보금자리주택사업)에 편입되자, 해당 공장을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 경우, 공익사업에 편입된 부지 면적만큼 대지를 조성하여 건축할 수 있는지” 등을 질의하였고,
국토교통부로부터 “공장시설은 중축이 가능하므로 이축과 동시에 증축할 수 있으며, 건축면적의 2배 이하로 부지를 조성할 수 있으나, 이축 시 공익사업에 편입된 기존 부지면적이 건축면적의 2배를 넘는 경우 그 넘는 부분에 해당하는 면적을 새로운 대지 조성이 가능한 면적으로 보는 것은 불가하다.”는 회신을 받자, 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제12조제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축하는 경우 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 공익사업에 편입된 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수는 없습니다.
<이 유>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 개발제한구역에서는 토지의 형질변경, 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없으나, 같은 항 단서에 따르면 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장 등을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위(제3호의2) 등을 예외적으로 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
또한, 개발제한구역법 제12조제8항에서는 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제22조 및 별표 2 제3호가목 본문에서는 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 하도록 규정하고 있고, 같은 호 라목 전단에서는 개발제한구역에서 시행되는 공공사업에 대지(건축물 또는 공작물이 있는 토지를 말함)의 일부가 편입된 경우에는 그 편입된 면적만큼 새로 대지를 조성하는 데 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있도록 규정하고 있는바,
이 사안은 개발제한구역법 제12조제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 공장 건축물이 철거됨에 따라 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축할 경우, 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 그 편입된 부지 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적으로 해석하여야 하고, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다(법제처 2013.6.4. 회신 13-0199 해석례 참조).
그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목에 따르면 개발제한구역에서 허용될 수 있는 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 제한되고 있는바, 개발제한구역에서 시행되는 공익사업으로 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 건축물을 이축하여 건축하는 경우에도 개발제한구역에서의 토지의 형질변경 허용면적은 원칙적으로 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 제한된다고 할 것입니다.
한편, 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호라목 전단에서는 그 적용대상에 대하여 건축물 등이 있는 토지가 편입된 경우로 규정하지 않고 건축물 등이 있는 토지의 “일부가 편입된 경우”라고 규정하고 있고, 같은 목 후단에서는 형질변경할 토지의 면적에 대하여 “편입되지 아니한 대지와 연접하여 새로 조성한 면적”이라는 표현을 사용하고 있습니다. 이와 같이 같은 호 라목의 기준은 그 문언상 공장의 건축물이 편입·철거되어 다른 곳으로 이축되는 경우를 상정한 기준이 아니라, 공장 부지 중 일부가 공익사업에 편입되어 이를 대신하여 원래 있던 공장 부지에 연접해 있는 다른 토지를 형질변경하여 사용하게 할 때에 적용되는 기준이라 할 것이므로, 이 사안과 같이 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 해당 공장 건축물이 철거됨에 따라 다른 곳으로 공장을 이축하는 경우에는 적용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제12조제1항제3호의2에 따라 개발제한구역에서 시행되는 공익사업에 공장을 포함한 공장 부지가 전부 편입되어 취락지구가 아닌 다른 지역으로 공장을 이축하는 경우에는 같은 법 시행령 별표 2 제3호라목에 따라 공익사업에 편입된 면적만큼 토지를 형질변경하여 건축물을 건축할 수는 없다고 할 것입니다.
【법제처 15-0211, 2015.06.17.】