<질의요지>
시장정비사업 대상 토지의 소유권이 경매를 통해 당초 시장정비사업추진자로부터 제3자에게 이전되는 경우, ｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣ 제37조제5항에 따른 시장정비사업추진계획 변경승인 절차를 통해 사업시행자를 변경할 수 있는지?
※ 질의배경
○ 서울시는 A 시장(市場) 등에 대한 경매절차가 진행 중에 있는 상황에서 시장정비사업 사업시행자 변경이 ｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣에 따른 사업시행계획 변경승인 절차에 따라 가능한지에 관하여 질의함.
○ 중소기업청은 이에 대하여 변경승인 대상이 아니라고 서울시에 답변하는 한편, 내부적 의견대립을 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 함.
<회 답>
시장정비사업 대상 토지의 소유권이 경매를 통해 당초 시장정비사업추진자로부터 제3자에게 이전되는 경우, ｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣ 제37조제5항에 따른 시장정비사업추진계획 변경승인 절차를 통해 사업시행자를 변경할 수 있다고 할 것입니다.
<이 유>
｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣(이하 “전통시장법”이라 함) 제33조 및 제35조에서는 시장정비사업추진계획(이하 “사업추진계획”이라 함)을 승인받으려는 자는 사업추진계획을 수립하여 시장·군수·구청장(이하 “시장등”이라 함)을 통해 시·도지사에게 사업추진계획 승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조제1항에서는 시·도지사는 시장등이 승인을 신청한 사업추진계획에 대하여 심의위원회의 심의를 거쳐 승인 여부를 결정하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 시장등은 사업추진계획이 승인된 후 사정 변경으로 인하여 사업추진계획의 변경이 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 경미한 사항 외에는 시·도지사에게 변경승인을 신청하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 전통시장법 시행령 제22조제1항제2호 본문에서는 변경승인이 필요하지 않은 경미한 사항의 하나로 사업시행자의 성명 또는 사무소 소재지를 변경하는 경우를 규정하고 있고, 같은 호 단서에서는 사업의 양도·양수 등으로 인한 사업시행자의 성명의 변경은 제외한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 사업추진계획 승인에 관한 규정을 변경승인에 관하여 준용한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 시장정비사업 대상 토지의 소유권이 경매를 통해 당초 시장정비사업추진자로부터 제3자에게 이전되는 경우, 전통시장법 제37조제5항 본문에 따른 시장정비사업추진계획 변경승인 절차를 통해 사업시행자를 변경할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 전통시장법 제37조제5항 본문에서는 사업추진계획이 승인된 후 사정 변경으로 인하여 사업추진계획의 변경이 필요하다고 인정되면 변경 사유 및 관계 자료를 첨부하여 시·도지사로부터 변경승인을 받도록 규정하면서, 변경승인 대상에 대해서는 특별한 제한을 두고 있지 않으므로 원칙적으로 사업추진계획에 포함된 사항은 모두 변경승인의 대상이 된다고 할 것입니다.
그리고, 전통시장법 제37조제5항 단서, 같은 법 시행령 제22조제1항 및 제2항에서는 계획된 시장정비구역 면적의 10퍼센트 미만의 변경인 경우, 사업시행자의 성명 또는 사무소 소재지를 변경하는 경우 등 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시·도지사에게 통보하도록 규정하고 있는바, 경미한 변경사항이라면 예외적으로 시·도지사의 변경승인을 받지 않고 시·도지사에게 통보하는 절차만으로 사업추진계획을 변경할 수 있다고 할 것입니다.
그런데, 전통시장법 시행령 제22조제1항제2호에서 말하는 “사업시행자의 성명 변경”이란 시장정비사업 시행 주체의 실질적 변경 없이 사업시행자의 성명이나 시장정비사업법인 또는 시장정비사업조합의 명칭을 변경하는 경우만을 의미한다고 할 것이고, 이러한 취지는 같은 규정 단서에서 시장정비사업 시행 주체의 변경을 가져오는 “사업의 양도·양수 등으로 인한 사업시행자의 성명의 변경”은 변경승인을 받지 않아도 되는 경미한 사항에서 제외하고 있는 점에서도 확인된다고 할 것입니다.
그렇다면, 전통시장법 제33조제1항제5호의 위임에 따라 같은 법 시행령 제13조제2항제2호에서는 사업추진계획에 포함되어야 하는 사항의 하나로 “시장정비사업추진자의 성명”을 명시하고 하고 있고, 이 사안과 같이 시장정비사업 대상 토지의 소유권이 제3자에게 이전된 경우는 시장정비사업 추진 주체가 변경되는 중요한 사항이라 할 것이므로 통보 대상이 아닌 변경승인의 대상이 된다고 할 것입니다.
한편, 사업시행자의 변경은 다른 요건의 변동을 초래하는 중요한 사항이므로 변경승인의 대상이 되지 않는다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같이 전통시장법에는 변경승인 대상을 특별히 제한하는 규정이 없고, 변경승인의 경우에도 전통시장법 시행령 제22조제3항에 따라 사업추진계획 승인에 관한 규정이 준용되므로, 시장등이나 시·도지사는 폭넓은 재량을 가지고 사업추진계획에 포함된 사항을 심사(예컨대, 이 사안의 경우 사업시행자 변경에 따라 자금조달계획이나 입점상인 보호대책의 수정이 필요하면 그 사항에 관한 심사도 포함)하여 승인 신청 및 승인 여부를 다시 결정할 수 있다는 점에서 그러한 견해는 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 시장정비사업 대상 토지의 소유권이 경매를 통해 당초 시장정비사업추진자로부터 제3자에게 이전되는 경우, 전통시장법 제37조제5항에 따른 시장정비사업추진계획 변경승인 절차를 통해 사업시행자를 변경할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣ 제33조제1항 및 제35조제1항, 같은 법 시행령 제14조, 제16조 및 제17조에서는 시장·군수·구청장이 사업추진계획 승인의 추천을 하도록 되어 있으나, 같은 법 제35조제1항, 제37조제1항 및 제5항에서는 시장·군수·구청장이 승인(변경승인을 포함)을 신청하도록 규정하고 있어서 규정 상호간 모순이 발생하고 변경승인 신청권자가 불분명하므로, 사업추진계획 승인에 관한 관련 조문을 명확히 하고, 변경승인 신청권자를 분명하게 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0707, 2015.01.13.】