<질의요지>
「지방교부세법」 제7조제1항에 따르면, 기준재정수요액(「지방교부세법」 제2조제3호에 따른 “기준재정수요액”으로서 각 지방자치단체의 재정수요를 합리적으로 측정하기 위하여 같은 법 제7조에 따라 산정한 금액을 말하며, 이하 같음.)은 각 측정항목(「지방교부세법」 제2조제5호에 따른 “측정항목”으로서 각 지방자치단체의 기준재정수요액을 합리적으로 측정하기 위하여 기능별·성질별로 분류하여 설정한 표준적 경비의 종류를 말하며, 이하 같음.)별로 측정단위(「지방교부세법」 제2조제6호에 따른 “측정단위”로서, 기준재정수요액을 합리적으로 측정하기 위한 각 측정항목의 단위를 말하며, 이하 같음.)의 수치를 해당 단위비용(「지방교부세법」 제2조제7호에 따른 “단위비용”으로서 기준재정수요액을 산정하기 위한 각 측정단위의 단위당 금액을 말하며, 이하 같음.)에 곱하여 얻은 금액을 합산한 금액으로서, 같은 법 시행규칙 제4조제2항 및 별표 2에서는 단위비용을 산정하기 위해 필요한 측정항목별 표준행정수요액의 산정방식을 규정하고 있는데, 같은 표 제8호 및 제9호에서는 각각 측정항목에 해당하는 경비의 종류 중 ‘아동복지비’ 및 ‘장애인복지비’(이하 “이 사안 경비”라 함)의 표준행정수요액 산정방식을 ‘시·도’ 및 ‘시·군·구’로 구분하여 규정하고 있는 한편,
「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」(이하 “세종시법”이라 함) 제8조제1항에서는 “다른 법령에서 지방자치단체, 시·도 또는 시·군·구를 인용하고 있는 경우에는 각각 세종특별자치시를 포함하는 것으로 보아 해당 법령을 적용한다”고 규정하고 있는바,
「지방교부세법 시행규칙」 별표 2 제8호 및 제9호에 따라 세종특별자치시에 대한 이 사안 경비의 표준행정수요액을 산정하는 경우, 해당 호의 산정방식란 중 ‘시·도’의 산정방식과 ‘시·군·구’의 산정방식이 모두 적용·합산되는지?
<회 답>
「지방교부세법 시행규칙」 별표 2 제8호 및 제9호에 따라 세종특별자치시에 대한 이 사안 경비의 표준행정수요액을 산정하는 경우, ‘시·도’의 산정방식과 ‘시·군·구’의 산정방식이 모두 적용·합산되는 것은 아닙니다.
<이 유>
「지방교부세법」 제2조제1호에서는 ‘지방교부세’를 같은 법 제4조에 따라 산정한 금액으로서 같은 법 제6조, 제9조, 제9조의3 및 제9조의4에 따라 국가가 재정적 결함이 있는 지방자치단체에 교부하는 금액을 말한다고 정의하고 있고, 같은 법 제6조제1항 본문에서는 보통교부세는 해마다 기준재정수입액이 기준재정수요액에 못 미치는 지방자치단체에 그 미달액을 기초로 교부한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제7조에서는 기준재정수요액은 각 측정항목별로 측정단위의 수치를 해당 단위비용에 곱하여 얻은 금액을 합산한 금액으로 한다고 규정(제1항)하면서, 단위비용은 대통령령으로 정하는 기준 이내에서 물가변동 등을 고려하여 행정안전부령으로 정한다고 규정(제2항)하고 있고, 같은 조제2항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제4조제2항 및 별표 2에서는 단위비용을 산정하기 위한 측정항목별 표준행정수요액의 산정방식에 대하여 규정하고 있는 점을 종합해 보면, 같은 표의 ‘측정항목별 표준행정수요액’은 국가가 지방자치단체에 교부하는 지방교부세 중 ‘보통교부세’의 교부를 위해 필요한 정보인 측정항목별 ‘단위비용’을 산정하기 위한 지표에 해당합니다.
그런데 세종시법 제6조제1항 및 제2항에서는 정부의 직할(直轄)로 세종특별자치시를 설치하도록 하면서, 세종특별자치시의 관할구역에는 「지방자치법」 제2조제1항제2호에 해당하는 지방자치단체, 즉 시·군·구를 두지 아니하도록 규정하여 기존 지방자치단체의 유형인 ‘시·도’ 또는 ‘시·군·구’에 해당하지 않는 ‘특별자치시’라는 새로운 유형의 지방자치단체를 도입하였는바, 이 사안에서는 세종특별자치시에 대한 이 사안 경비의 표준행정수요액을 산정할 때, 「지방교부세법 시행규칙」 별표 2 제8호 및 제9호의 산정방식란 중 ‘시·도’ 및 ‘시·군·구’에 세종특별자치시가 각각 포함되는 것으로 보아 ‘시·도’ 및 ‘시·군·구’의 표준행정수요액 산정방식을 모두 적용·합산해야 하는지 여부가 문제됩니다.
우선 세종시법 제8조제1항은 하나의 행정구역 안에서 시·도 및 시·군·구를 구분하는 지방자치제도를 전제로 하는 ‘다른 법령’을 세종특별자치시에 대하여 적용함에 있어 발생할 수 있는 법적 공백 보완 등을 위해 마련된 특례로, 특히 같은 항에서 ‘다른 법령에서 시·군·구를 인용하고 있는 경우’에도 세종특별자치시를 포함하도록 한 것은 세종특별자치시에 기초지방자치단체로서의 시·군·구가 없어 다른 법령에서 기초지방자치단체 소관 사무에 관하여 규정되어 있는 사항을 세종특별자치시에 적용할 수 없게 되는 문제를 방지하기 위한 것(광주고등법원(제주재판부) 2010.7.7. 선고 2010누25 판결례(상고) 및 대법원 2010.12.23. 선고 2010두17021 판결례 참조 )이므로, 단순히 어느 특정 법령에서 ‘시·도’ 또는 ‘시·군·구’를 인용하고 있다는 이유만으로 같은 규정이 일률적으로 적용된다고 할 수는 없고, 대상 법령의 인용방식과 구체적인 규정 내용 및 취지 등을 종합적으로 고려하여 그 적용 여부를 판단해야 할 것입니다.
그런데 「지방교부세법」 제2조제2호에서는 지방자치단체를 「지방자치법」 제2조제1항 및 제2항에 따른 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도 및 시·군·자치구와 같은 법 제176조제1항에 따른 지방자치단체조합을 말한다고 규정하고 있고, 「지방교부세법 시행령」 제10조의4제1항에서는 소방안전교부세의 교부 대상을 특별시·광역시·‘특별자치시’·도 및 특별자치도로 하면서, 해당 지방자치단체 유형을 ‘시·도’로 약칭하고 있는 등 지방교부세법령에서는 세종특별자치시를 기본적으로 「지방자치법」 제2조제1항제1호에 따른 특별시, 광역시, 도, 특별자치도와 함께 광역지방자치단체인 ‘시·도’로 분류하고 있는 것으로 보인다는 점, 「지방교부세법 시행규칙」 별표 2의 ω(비중유지계수)란에서는 ‘특별자치시’에 대한 비중유지계수를 각 측정항목별로 별도로 규정하고 있으며, 같은 표 제3호·제7호·제10호·제15호 및 제16호에서는 ‘특별자치시’에 대한 산정방식을 ‘시·도’ 및 ‘시·군·구’ 산정방식과 구분하여 규정하고 있는 등 표준행정수요액 산정과 관련하여 기초지방자치단체의 사무를 수행하는 ‘특별자치시’의 행정체계상 특수성을 반영한 규정(2012.12.31. 행정안전부령 제331호로 일부개정되어 2013.1.1. 시행된 지방교부세법 시행규칙 일부개정령안 조문별 제·개정이유서 참조)을 두면서도, ‘특별자치시’의 경우 ‘시·도’ 및 ‘시·군·구’ 산정방식을 모두 중첩하여 적용해야 한다거나 중첩 적용을 전제로 한 표준행정수요액 합산방식 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은 점 등에 비추어 볼 때, 같은 표에서 측정항목별로 구분되어 있는 산정방식을 개별 지방자치단체에 적용할 때에는 각각의 지방자치단체별로 하나의 표준행정수요액 산정방식만이 적용된다고 보아야 할 것입니다.
그리고 세종시법 제14조제2항에서는 「지방교부세법」 제6조제1항에도 불구하고 행정안전부장관은 세종시법 제6조에 따른 행정체계의 특수성을 고려하여 2026년까지 세종특별자치시에 교부하는 보통교부세는 ‘대통령령으로 정하는 바’에 따라 매년 「지방교부세법」 제7조에 따른 기준재정수요액과 같은 법 제8조에 따른 기준재정수입액의 차액과 그 차액의 100분의 25 이내의 금액을 더한 규모로 산정되도록 기준재정수요액을 보정할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「지방교부세법 시행령」 제7조의2에서는 세종특별자치시의 기준재정수요액을 보정할 때 기준재정수요액에 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차액의 100분의 25에 해당하는 금액을 더하여 보정한다고 규정하고 있는 등 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체의 사무를 모두 수행하고 있는 세종특별자치시에 대하여 합리적으로 보통교부세가 산정·교부될 수 있도록 별도의 특례를 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 세종특별자치시에 대한 기준재정수요액을 보정하기 전 단계에서 이루어지는 이 사안 경비의 표준행정수요액 산정 시, 세종특별자치시의 경우에만 명시적인 근거 없가 없음에도 불구하고 시·도 및 시·군·구의 산정방식을 모두 적용·합산해야 한다고 해석하는 것은 지방교부세법령의 전반적인 규정 체계에 비추어 허용되기 어렵습니다.
따라서 「지방교부세법 시행규칙」 별표 2 제8호 및 제9호에 따라 세종특별자치시에 대한 이 사안 경비의 표준행정수요액을 산정하는 경우, ‘시·도’의 산정방식과 ‘시·군·구’의 산정방식이 모두 적용·합산되는 것은 아닙니다.
【법제처 23-1104, 2024.03.20.】