<질의요지>
초지조성이 완료된 날부터 25년이 지난 초지를 ｢초지법｣ 제23조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 경우에도 같은 조제3항에 따른 신고를 통해 초지전용을 할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 조성이 완료된 초지를 25년 이상 보유한 경우 ｢초지법｣ 제23조제1항 각 호의 전용 사유에 해당하지 않더라도 허가 대신 신고를 통해 해당 초지를 전용할 수 있는지에 대해 농림축산식품부에 질의하였고 신고를 통해 초지전용을 할 수 없다는 회신을 받자 이에 이의가 있어 농림축산식품부를 통하여 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 ｢초지법｣ 제23조제3항에 따른 신고를 통해 초지전용을 할 수 없습니다.
<이 유>
｢초지법｣ 제23조제1항에 따르면 초지를 전용할 수 있는 경우는 같은 법에 따라 조성된 초지를 중요 산업시설, 공익시설, 주거시설 또는 관광시설의 용지로 사용하는 경우(제1호) 등 같은 항 각 호에 열거된 사항 중 어느 하나의 목적으로 사용하는 경우로 “한정”되어 있고,(법제처 2016.3.14. 회신 15-0857 해석례 참조) 같은 조제2항에서는 “같은 조제1항에 따른 초지전용을 하려는 자”에 대해 허가를 받도록 규정하고 있으며, 같은 조제3항에서는 “제2항에도 불구하고” 초지전용 신고를 할 수 있는 사유에 관해 규정하고 있는바, 이와 같은 문장 구조상 같은 조제3항의 의미는 “같은 조제1항에 따른 초지전용을 하려는 경우 허가를 받아야 함에도 불구하고” 초지조성이 완료된 날부터 25년이 지난 초지에 대해서는 허가 대신 신고로써 전용할 수 있다는 것으로 보아야 하고, 해당 초지가 같은 조제1항 각 호의 사유에 해당하지 않더라도 신고를 통해 전용할 수 있다고 보는 것은 문언 해석의 범위를 벗어나는 것입니다.
그리고 ｢초지법｣ 제23조제12항의 위임에 따라 초지전용의 허가･신고의 절차･방법 등에 관해 정하고 있는 같은 법 시행령 제16조제2항 및 같은 법 시행규칙 제15조제1항･별지 제12호의2서식 등에 따르면 초지전용의 신고를 할 때에는 초지조성일, 전용하려는 부지의 용도별(농작물, 시설, 기타) 면적 등을 기재한 신고서에 사업계획서, 피해방지계획서, 잔여초지활용계획서 등의 서류를 첨부하여 제출해야 하는데 이러한 신고 내용과 첨부서류는 해당 초지가 조성이 완료된 지 25년이 지났는지를 확인하는 데 그치는 것이 아니라 ｢초지법｣ 제23조제1항에 따른 초지전용 사유에 해당하는지를 확인하기 위해 필요한 정보로 보아야 합니다.
한편 국토의 효율적 이용을 위해 초지조성이 완료된 후 상당기간이 지난 초지에 대해서는 허가 대신 신고를 통해 초지 외 다른 용도로 사용하는 것을 용이하도록 하려는 ｢초지법｣의 취지를 고려하여(1999.2.5. 법률 제5763호로 개정된 ｢초지법｣ 개정이유주요･주요골자, 2006.9.27. 법률 제7995호로 개정된 ｢초지법｣ 개정이유･주요내용 및 2004.12. 국회 제출된 의안번호제171031호 초지법 일부개정법률안 국회 검토보고서 참조) 같은 법 제23조제3항에 따른 초지전용의 신고 요건에 대해서는 완화된 기준을 적용해야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 초지조성 완료 후 25년이 지난 초지의 전용에 대해서는 허가 대신 신고로 갈음할 수 있도록 하는 완화된 인허가제도를 시행함으로써 국토 이용의 효율성을 높이려는 입법 목적을 달성할 수 있음에도 불구하고 신고 요건에 대해서도 완화된 기준을 적용하여 ｢초지법｣ 제23조제1항 각 호의 전용 사유에 해당하지 않더라도 초지조성 완료 후 25년이 지난 초지이기만 하면 전용이 가능하다고 보는 것은 같은 조제3항의 입법 목적을 지나치게 확장해석하는 결과를 초래한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
【법제처 18-0218, 2018.06.21.】