<질의요지>
｢민간임대주택에 관한 특별법｣ 제23조제3항 전단에서는 기업형임대주택 공급촉진지구 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 기업형임대주택 공급촉진지구의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제11조제1항제1호 본문에서는 토지 소유권을 공유하는 경우 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명을 해당 토지소유자로 보며, 대표 공유자의 동의는 해당 토지면적 전체에 대한 동의로 산정한다고 규정하고 있는바,
토지 소유권(｢집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률｣ 제2조제6호에 따른 대지소유권은 제외함)을 공유하는 경우, 기업형임대주택 공급촉진지구의 지정 제안을 위한 토지소유자의 동의 면적을 산정함에 있어, 대표 공유자를 선임하지 않고 각 공유자의 개별적인 동의를 얻어 그 지분에 따라 동의면적을 산정하는 것이 가능한지?
[질의 배경]
민원인은 촉진지구 지정을 위한 토지소유자의 동의를 받음에 있어 토지 공유자가 경매나 매매 등으로 지분을 취득한 경우 공유자들 간에 신뢰관계가 구축되어 있지 않아 대표자를 선임하는 것이 현실적으로 어려우므로 ｢민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙｣ 제11조제1항제1호에도 불구하고 대표공유자를 선임하지 않고 각 공유자의 보유 지분별로 동의를 받는 것이 가능한지 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 불가능하다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
토지 소유권(｢집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률｣ 제2조제6호에 따른 대지소유권은 제외함)을 공유하는 경우, 기업형임대주택 공급촉진지구의 지정 제안을 위한 토지소유자의 동의 면적을 산정함에 있어, 대표 공유자를 선임하지 않고 각 공유자의 개별적인 동의를 얻어 그 지분에 따라 동의면적을 산정하는 것은 허용되지 않습니다.
<이 유>
｢민간임대주택에 관한 특별법｣(이하 “민간임대주택법”이라 함) 제23조제3항 전단에서는 기업형임대주택 공급촉진지구(이하 “촉진지구”라 함) 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제11조제1항제1호 본문에서는 토지 소유권을 공유하는 경우 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명을 해당 토지소유자로 보며, 대표 공유자의 동의는 해당 토지면적 전체에 대한 동의로 산정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 민간임대주택법 제23조제1항제1호에서는 촉진지구 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자를 촉진지구 조성사업 및 임대주택 건설사업(이하 “기업형임대주택사업”이라 함)의 시행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항 본문에서는 시행자는 촉진지구 토지 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받은 경우 나머지 토지 및 ｢공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법｣ 제2조제6호의 종전부동산을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고 있습니다.
또한, ｢민법｣ 제263조에서는 공유자는 그 지분을 처분할 수 있고 공유물 전부를 지분의 비율로 사용, 수익할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제264조에서는 공유자는 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있고, 같은 법 제265조에서는 공유물의 관리에 관한 사항은 공유자의 지분의 과반수로써 결정하되, 보존행위는 각자가 할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 토지 소유권(｢집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률｣ 제2조제6호에 따른 대지소유권은 제외함)을 공유하는 경우, 촉진지구의 지정 제안을 위한 토지소유자의 동의 면적을 산정함에 있어, 대표 공유자를 선임하지 않고 각 공유자의 개별적인 동의를 얻어 그 지분에 따라 동의면적을 산정하는 것도 가능한지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 민간임대주택법 제23조제1항에 따르면 “촉진지구 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지 면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지를 소유한 기업형임대사업자”(제1호) 등은 기업형임대주택사업의 시행자로 지정될 수 있고, 같은 조제3항에 따르면 “촉진지구 안에서 국유지·공유지를 제외한 토지면적의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받은 자”는 지정권자에게 촉진지구의 지정을 제안할 수 있으며(전단), 이 경우 지정권자는 그 지정을 제안한 자를 우선적으로 시행자로 지정할 수 있는바(후단), 같은 조제3항 전단에서 촉진지구 지정제안의 요건을 이와 같이 규정한 취지는 같은 조제3항 후단에 따라 촉진지구 지정제안자는 우선적으로 기업형임대주택사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)로 지정될 수 있음을 고려하여 촉진지구 지정제안 당시에는 토지 소유권을 확보하지 못한 상태라고 하더라도 촉진지구가 지정될 때에는 시행자로 지정되기에 충분한 정도의 토지 소유권을 확보하는 것이 어느 정도 가능한 경우에만 촉진지구 지정 제안을 허용함으로써 사업시행가능성을 담보하기 위한 것이라고 할 것입니다.
그런데, ｢민법｣ 제264조에 따르면 토지 소유권을 여러 사람이 공유하는 경우 다른 공유자 전원의 동의 없이는 그 토지를 처분할 수 없다고 할 것이고, 민간임대주택법 제23조제3항에 따른 촉진지구 지정에 대한 토지소유자의 동의는 장차 기업형임대주택사업의 시행을 위해 토지 소유권을 시행자에게 이전하겠다는 의미를 내포하는 동의라고 할 것이어서(같은 법 제34조제1항 본문 및 같은 법 시행규칙 별지 제17호서식 “대표자 지정 동의서” 참조), 원칙적으로 토지 공유자 전원의 동의를 필요로 한다고 할 것인데, 민간임대주택법 시행규칙 제11조제1항제1호 본문에서는 원활한 사업수행을 위하여, 토지 소유권을 공유하는 경우 다른 공유자의 동의를 받은 대표 공유자 1명을 해당 토지소유자로 보며, 대표 공유자의 동의는 해당 토지면적 전체에 대한 동의로 산정하도록 규정한 것이라고 할 것입니다. 이와 같이 대표 공유자 1명을 선정하여 해당 토지면적 전체에 대한 동의 의사를 표시하도록 하는 것은, 공유자 중 일부가 촉진지구 지정에 관한 동의 의사를 도중에 변경하거나 자신의 지분을 처분하는 등으로 인하여 이해관계자가 도중에 달라지더라도 해당 토지면적 전체에 관하여 명확하고 통일된 동의의사를 확정하고, 이를 바탕으로 촉진지구 지정 및 임대주택건설사업의 시행 여부를 명료하게 결정하여 기업형임대주택사업이 효율적으로 진행될 수 있도록 하려는 취지라고 할 것입니다. 따라서 촉진지구의 지정 제안을 위한 토지소유자의 동의 면적을 산정함에 있어 토지소유권을 공유하는 경우에는, 대표 공유자 1명을 토지소유자로 보아 그 대표 공유자의 동의를 해당 토지면적 전체에 대한 동의로 산정해야 할 것이고, 대표 공유자를 선정하지 않고 토지소유자 개개인의 공유지분별로 동의 면적을 산정하는 방식은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
한편, 공유자 간에 인적 신뢰관계가 형성되지 않은 경우 대표자를 선임하는 것이 현실적으로 어렵고 ｢민법｣ 제263조에 따르면 공유자는 지분을 자유롭게 처분할 수 있으므로, 공유자들이 대표자를 선임하지 않고 각자의 지분에 대하여 동의 여부를 개별적으로 결정하도록 하고 그 지분에 따라 동의 면적을 산정할 수 있도록 해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 민간임대주택법은 민간임대주택의 공급을 촉진하고 국민의 주거생활을 안정시키는 것을 목적으로 하는 법률로서, 임대주택건설사업의 시행을 위한 촉진지구 지정 제안과 관련하여 공유토지에 대한 동의 면적의 산정방식을 규정함에 있어서는 반드시 ｢민법｣상 공유에 관한 법리를 그대로 적용해야만 하는 것은 아니고, 민간임대주택의 공급 촉진이라는 공익적 목적을 달성하는 데 가장 적합한 방향으로 규정할 수 있다고 할 것입니다(조합설립에 대한 토지등소유자의 동의자 수 산정 시, 1필의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하도록 한 ｢도시 및 주거환경정비법 시행령｣ 제28조제1항제1호가목 및 이 규정의 해석에 관한 법제처 2011.12.8. 회신 11-0666 해석례 참조). 또한, 공유자들이 각자 자신의 지분에 관하여 동의 의사를 표시할 수 있도록 한다면, 공유자 중 일부가 동의 의사를 도중에 변경하거나 자신의 지분을 처분하는 등으로 인하여 이해관계자가 달라질 수 있어서 해당 토지면적 전체에 관하여 명확하고 통일된 동의의사를 확정하기 어려워지고 결국은 기업형임대주택사업이 원활하게 진행되지 못하게 될 것인바, 이와 같은 문제를 해소하기 위하여 민간임대주택법 시행규칙 제11조제1항제1호 본문에서는 토지 소유권을 공유하는 경우 대표 공유자 1명을 기준으로 동의 여부를 산정하도록 규정하였다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 토지 소유권(｢집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률｣ 제2조제6호에 따른 대지소유권은 제외함)을 공유하는 경우, 촉진지구의 지정 제안을 위한 토지소유자의 동의 면적을 산정함에 있어, 대표 공유자를 선임하지 않고 각 공유자의 개별적인 동의를 얻어 그 지분에 따라 동의면적을 산정하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 16-0353, 2016.10.04.】