공공시행자가 자기의 재원으로 공유수면매립사업에 대하여 실시계획 승인을 받아 완료한 경우 해당 사업의 매립지 소유권 취득에 대한 특례 적용 여부 등 [법제처 25-0339]

<질의요지>

「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」(이하 “새만금사업법”이라 함) 제8조제1항에서는 새만금청장은 국가 및 지방자치단체(제1호) 등 같은 항 각 호의 자 중에서 새만금사업의 시행자를 지정한다고 규정하면서(전단), 이 경우 개발사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요한 경우에는 개발사업 중 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업의 시행자를 따로 지정할 수 있다(후단)고 규정하고 있고, 새만금사업법 제14조제4항에서는 공공시행자(새만금청장이 지정한 새만금사업의 시행자로서 국가 및 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업을 말함(새만금사업법 제8조 참조))가 자기의 재원으로 용도별 개발실시계획(이하 “실시계획”이라 함) 승인을 받아 토지를 조성한 경우 공유수면법 제46조제1항제2호부터 제4호까지를 적용하지 아니하고, 그 토지는 사업시행자에게 귀속된다고 규정하고 있으며, 새만금사업법 제20조제1항 전단에서는 사업시행자는 새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 새만금청장에게 준공 보고서를 제출하고 준공검사를 받아야 한다고 규정하고 있는바,

새만금사업법 제8조제1항 전단에 따라 새만금사업의 시행자를 ‘공공시행자가 아닌 자’로 지정하고, 같은 항 후단에 따라 해당 개발사업 중 공유수면법 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업의 시행자를 ‘공공시행자’로 따로 지정한 경우로서, 공공시행자가 자기의 재원으로 공유수면매립사업에 대하여만 실시계획 승인을 받아 완료한 경우,(새만금사업법 제11조제2항 단서에 따라 해당 공유수면매립사업의 실시계획에 같은 항제6호(토지이용에 관한 계획), 제9호(기반시설의 설치계획)의 사항이 포함되지 않은 경우임을 전제로 함)

가. 해당 공유수면매립사업은 새만금사업법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상에 포함되는지?

나. 해당 공유수면매립사업에 따른 매립지의 소유권 취득과 관련하여 새만금사업법 제14조제4항이 적용되는지?

 

<회 답>

가. 질의 가에 대해

이 사안의 경우, 해당 공유수면매립사업은 새만금사업법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상에 포함됩니다.

나. 질의 나에 대해

이 사안의 경우, 해당 공유수면매립사업에 따른 매립지의 소유권 취득과 관련하여 새만금사업법 제14조제4항이 적용되지 않습니다.

 

<이 유>

가.  질의 가에 대해

먼저 새만금사업의 준공검사와 관련하여 새만금사업법 제20조제1항에서는 사업시행자는 새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우에는 지체 없이 새만금청장에게 준공 보고서를 제출하고 준공검사를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 같은 법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상이 되기 위해서는 ‘새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우’에 해당해야 할 것인데, ① 새만금사업법 제2조제2호에서는 “새만금사업”이란 새만금사업지역을 종합적이고 체계적으로 개발·관리 및 정비하기 위하여 같은 법 제11조에 따라 실시계획 승인을 받아 시행하는 사업을 말한다고 규정하면서, 같은 법 제11조제2항에서는 실시계획에는 같은 항 각 호의 사항이 포함되어야 하되(본문), 공유수면법 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업의 경우에는 같은 항제6호(토지이용에 관한 계획) 등의 사항이 포함되지 아니할 수 있다(단서)고 하여, 공유수면매립사업도 새만금사업법 제11조에 따른 실시계획 승인 대상 사업의 하나임을 명시하고 있고, ② 새만금사업법 제8조제1항 후단에 따르면 새만금청장이 개발사업 중 공유수면매립사업의 시행자를 따로 지정할 수 있도록 하여, 별도로 지정된 공유수면매립사업 시행자에 의해 전체 개발사업 중 일부인 공유수면매립사업만 완료되는 경우를 예정하고 있는 점 등을 고려하면, 이 사안과 같이 전체 개발사업 중 일부인 공유수면매립사업만을 완료한 경우는 새만금사업법 제20조제1항에 따른 ‘새만금사업의 전부 또는 일부를 완료한 경우’에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.

그리고 ① 새만금사업법 시행령 제14조제1항에서는 사업시행자는 새만금사업법 제20조제1항에 따라 준공검사를 받으려는 경우에는 같은 항 각 호의 사항이 포함된 준공 보고서를 새만금청장에게 제출하여야 하되, 공유수면법 제2조제4호에 따른 공유수면매립사업만을 시행한 경우에는 같은 항제5호(토지이용계획) 및 제6호(기반시설계획)의 사항을 포함하지 아니할 수 있다고 규정하여, 공유수면매립사업만 시행하는 경우도 새만금사업법 제20조제1항의 준공검사의 대상으로 하고 있는 점, ② 새만금사업법령에서는 새만금사업법 제8조제1항에 따라 따로 시행자를 지정하여 공유수면매립사업만을 완료한 경우에 대하여 명시적으로 준공검사의 대상에서 제외하는 규정을 두고 있지 않은 점 등을 고려하면, 이 사안의 경우 해당 공유수면매립사업은 새만금사업법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상에 포함된다고 보는 것이 새만금사업법령의 체계에도 부합한다고 할 것입니다.

아울러 ① 새만금사업법 제11조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제14조제1항 단서에서는 공유수면매립사업만을 시행하는 경우에는 실시계획 및 준공 보고서에 토지이용계획, 기반시설계획 등 일부 사항을 포함하지 않을 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 전체 개발사업의 기초가 되는 공유수면매립사업을 신속하게 추진할 수 있도록 함으로써 전체 사업기간을 단축하려는 데에 그 취지가 있는 것으로서(2011.2.15. 의안번호 제1810817호로 제안된 새만금사업 촉진을 위한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 농림수산식품위원회 검토보고서 참조), 공유수면매립사업을 다른 개발사업과 달리 취급하여 새만금사업법상의 준공검사의 대상에서 제외하려는 취지가 있다고 보기는 어려운 점, ② 새만금사업법의 위임에 따라 개발계획의 수립에 관한 사항 등을 정하고 있는 「새만금 사업지역 개발 지침」(새만금개발청고시) 제9조제1항에서는 새만금사업법 제8조제1항에 따라 공유수면매립사업의 시행자를 따로 지정할 수 있다고 하면서, 같은 고시 제9조제3항에서는 부지조성 등 개발사업의 시행자가 같은 조제1항에 따른 공유수면매립사업의 시행자로부터 ‘새만금사업법 제20조에 따라 준공된 매립지’를 양수하여 개발사업을 시행하려는 경우 해당 매립지의 산정가액은 양 시행자가 각각 선정한 감정평가법인 등이 평가한 평가액(조성원가 등을 포함)의 산술평균치를 기준으로 협의하여 정한다고 규정하여, 공유수면매립사업만을 완료한 경우에도 새만금사업법 제20조에 따른 준공검사의 대상에 포함되는 것임을 전제하고 있는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우, 해당 공유수면매립사업은 새만금사업법 제20조제1항에 따른 준공검사의 대상에 포함됩니다.

 

나.  질의 나에 대해

우선 새만금사업법령에 규정된 “조성”의 의미를 살펴보면, ① 새만금사업법 제11조제1항 후단에서는 실시계획은 토지용도별 전부 또는 일부에 대하여 매립, 대지 조성 등 단계적으로 수립할 수 있다고 규정하여 ‘매립’과 ‘조성’을 구분하여 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제9조제1항에서는 공공시행자가 같은 법 제8조제3항에 따라 대행하게 할 수 있는 개발사업의 범위는 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서, 각 호에서 공유수면 매립공사(제2호)와 부지조성 공사(제3호)를 별도로 규정하고 있는 점, ② 새만금사업법 제2조제9호에서는 “원형지”란 새만금개발사업의 실시계획 승인을 받아 매립한 토지로서 부지조성공사를 하지 아니한 상태의 토지를 말한다고 규정하면서, 같은 법 제22조제1항에서는 사업시행자는 ‘새만금사업으로 조성된 토지’ 또는 ‘원형지’를 공급하려는 경우에는 그 공급계획을 작성하여 새만금청장의 승인을 받아야 한다고 하여, ‘새만금사업으로 조성된 토지’와 ‘새만금개발사업의 실시계획 승인을 받아 매립한 토지(원형지)’를 개념상 구분하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 새만금사업법령에서는 ‘매립’과 ‘조성’의 의미를 구분하여 사용하고 있다고 할 것이므로, ‘토지를 조성한 경우’는 매립된 토지에 부지조성 공사까지 마친 상태를 의미한다고 할 것인바, 이 사안과 같이 공공시행자가 공유수면매립사업에 대하여만 실시계획 승인을 받아 완료한 경우에는 같은 법 제14조제4항의 토지를 ‘조성’한 경우에 해당한다고 보기는 어렵습니다.

그리고 일반적인 매립지의 소유권 취득에 대해 정하고 있는 공유수면법 제46조제1항에서는 매립면허취득자가 같은 법 제45조제2항에 따른 준공검사확인증을 받은 경우 국가, 지방자치단체 또는 매립면허취득자는 같은 항 각 호의 구분에 따라 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하면서, 같은 항제3호에서는 매립면허취득자의 경우에는 국가나 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지 중 해당 매립공사에 든 총사업비(조사비, 설계비, 순공사비, 보상비 등 대통령령으로 정하는 비용을 합산한 금액으로 함.)에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다고 규정하여, ‘국가나 지방자치단체’와 ‘국가나 지방자치단체 외의 자’의 소유권 취득의 범위를 달리 정하고 있는데, 이는 개발이익을 국가가 환수함으로써 전 국민의 공유자산인 공유수면의 투기화 및 무분별한 매립을 방지하려는 데에 그 취지가 있습니다.(2012.11.5. 의안번호 제1902437호로 발의된 새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조)

그런데 새만금사업법 제14조제4항에서는 공유수면법에 따른 매립지의 소유권 취득에 관한 특례를 규정하여, ‘공공시행자’가 실시계획의 승인을 받아 ‘토지를 조성’한 경우에는 그 토지를 공공시행자에게 전부 귀속되도록 하고 있는데, 그 취지는 해당 규정을 통해 새만금사업의 신속한 추진을 유도하되, 새만금사업의 시행자 전부에게 매립지의 소유권 취득에 관한 예외를 인정할 경우 특혜 시비 등이 제기될 수 있으므로 특례 인정의 범위를 공공성이 강한 공공시행자로 제한하게 된 것인바(2012.11.5. 의안번호 제1902437호로 발의된 새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서 참조), 이러한 해당 규정의 입법취지를 고려하면 매립지의 소유권에 대한 특례 규정인 새만금사업법 제14조제4항의 ‘공공시행자가 실시계획 승인을 받아 토지를 조성한 경우’의 의미는 법문대로 엄격하게 해석하여야 할 것이고, 사업시행자에게 유리하다고 하여 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석할 수는 없다고 할 것입니다.

아울러 새만금사업법 제14조제4항에서는 공공시행자가 자기의 재원으로 실시계획 승인을 받아 토지를 조성한 경우 공유수면법 제46조제1항제2호부터 제4호까지를 적용하지 아니하고, 그 토지는 사업시행자에게 귀속된다고 규정하여 공유수면법에 따른 매립지의 소유권 취득에 관한 특례를 규정하면서도 공유수면법 제46조제1항제1호의 적용은 배제하고 있지 않은데, 이와 관련하여 공유수면법 제46조제1항제1호에서는 매립면허취득자가 같은 법 제45조제2항에 따른 준공검사확인증을 받은 경우 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 매립지는 국가 또는 지방자치단체가 그 소유권을 취득한다고 규정하고 있는바, 해당 규정은 공용 또는 공공용으로 사용될 토지에 대한 이용계획 등이 이미 수립된 경우에 적용될 수 있으므로, 새만금사업법 제14조제4항의 특례 조항은 이 사안과 같이 토지이용계획 등이 수립되지 않고 공유수면매립사업만 완료된 경우에 대해서는 적용된다고 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안의 경우, 해당 공유수면매립사업에 따른 매립지의 소유권 취득과 관련하여 새만금사업법 제14조제4항이 적용되지 않습니다.

 

【법제처 25-0339, 2025.09.15.】