도시공업지역법 제27조제1항제4호부터 제9호까지의 사업시행자가 산업정비구역계획 수립 및 실시계획 수립을 동시에 할 수 있는지 등 [법제처 25-0314]
<질의요지>
「도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법」(이하 “도시공업지역법”이라 함) 제50조제1항에서는 시장·군수등(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시 관할구역에 있는 군의 군수는 제외함)를 말하며(도시공업지역법 제6조제1항 참조), 이하 같음)은 공업지역정비사업(산업정비구역 또는 산업혁신구역에서 도시공업지역법 제13조, 제22조 및 제23조에 따라 수립·시행하는 사업을 말하며(도시공업지역법 제2조제1항제7호 참조), 이하 같음)의 시급성과 효율적인 사업시행을 위하여 같은 법 제13조에 따른 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 같은 법 제22조에 따른 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 같은 법 제30조에 따른 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)의 수립을 동시에 할 수 있다고 규정하고 있는바,
도시공업지역법 제27조제1항제4호부터 제9호까지에 해당하는 사업시행자로서 같은 법 제15조제1항 또는 제22조제5항에 따라 산업정비구역의 지정을 제안하거나 산업혁신구역의 지정을 제안한 자(이하 “이 사안 사업시행자”라 함)는 같은 법 제50조제1항에 따라 ① 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 ② 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있는지?
<회 답>
이 사안 사업시행자는 도시공업지역법 제50조제1항에 따라 ① 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 ② 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 없습니다.
<이 유>
도시공업지역법 제13조제1항에서는 시장·군수등은 공업지역기본계획에 적합한 범위에서 지원기반시설(공업지역의 관리, 정비 및 산업기능 활성화에 필요한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설 등을 말하며(도시공업지역법 제2조제1항제4호 참조), 이하 같음)이 열악한 지역 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 공업지역의 전부 또는 일부에 대하여 같은 법 제20조에 따라 산업정비구역계획을 결정하여 산업정비구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항에서는 공업지역 내 토지소유자 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자는 시장·군수등에게 산업정비구역의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제17조제1항에서는 같은 법 제15조제1항에서 “공업지역 내 토지소유자 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자”란 같은 법 제27조제1항제2호부터 제9호까지의 규정에 해당하는 자를 말한다고 규정하고 있습니다.
또한 도시공업지역법 제22조제1항에서는 시장·군수등은 공업지역정비사업의 효율적인 추진과 산업·상업·주거·문화·행정 등의 기능이 집적된 복합적인 토지이용을 통한 산업혁신을 촉진하기 위하여 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역에 대하여 산업혁신구역계획을 결정하여 산업혁신구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제5항에서는 산업혁신구역에서 사업을 시행하려는 같은 법 제27조제1항제4호부터 제9호까지의 사업시행자는 산업혁신구역계획을 수립하여 시장·군수등에게 산업혁신구역의 지정을 제안할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편 도시공업지역법 제50조제1항에서는 시장·군수등은 공업지역정비사업의 시급성과 효율적인 사업시행을 위하여 같은 법 제13조에 따른 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 같은 법 제22조에 따른 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 같은 법 제30조에 따른 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 도시공업지역법 제27조제1항제4호부터 제9호까지에 해당하는 사업시행자로서 같은 법 제15조제1항 또는 제22조제5항에 따라 산업정비구역의 지정을 제안하거나 산업혁신구역의 지정을 제안한 자가 같은 법 제50조제1항에 따라 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있는지에 관한 것입니다.
그런데 도시공업지역법 제50조제1항에서는 같은 법 제13조에 따른 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 제22조에 따른 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 있는 자를 시장·군수등으로 한정하고 있고, 이때 시장·군수등이란 같은 법 제6조제1항에 따르면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시 관할구역에 있는 군의 군수를 제외함)를 의미하는데, 시장·군수등은 같은 법 제27조제1항에 따른 사업시행자 중 같은 항제1호에 따른 지방자치단체에 해당하므로, 문언 및 조문 체계상 이 사안 사업시행자인 같은 항제4호부터 제9호까지의 사업시행자와는 명확하게 구분되는바, 이 사안 사업시행자와 같이 도시공업지역법 제15조제1항 또는 제22조제5항에 따라 산업정비구역의 지정이나 산업혁신구역의 지정을 제안하였다고 하더라도, 같은 법 제50조제1항에 따라 실시계획의 수립 등을 동시에 할 수는 없다고 할 것입니다.
특히 공업지역정비계획은 지역 산업생태계 구축을 통하여 도시 경쟁력을 강화하고 도시환경이 개선되도록 하기 위하여 마련된 공업지역기본계획(도시공업지역법 제2조제1항제2호, 제3호, 및 제6호)을 계획적이고 체계적으로 추진하기 위해 토지이용 등에 관한 사항을 정하는 것으로,(도시공업지역법 제2조제1항제6호) 도시공업지역법에서는 공업지역정비계획에 토지이용계획, 유치업종계획, 건축물의 주용도·건폐율·용적률·높이에 관한 계획 등을 포함하도록 하고 있어,(도시공업지역법 제16조제1항 및 제22조제3항) 공업지역정비계획은 지역 주민 등의 권리·의무에 미치는 영향이 크다고 할 것인데, 도시공업지역법에서는 제13조 및 제22조에서 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립과 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립 주체를 모두 시장·군수등으로 규정하고 있는 반면, 같은 법 제27조제1항제4호부터 제9호까지에 해당하는 민간사업시행자는 같은 법 제15조제1항 또는 제22조제5항에 따라 산업정비구역의 지정 또는 산업혁신구역의 지정을 제안만 할 수 있는바, 이 사안 사업시행자가 별도의 법률상 권한을 부여받지 않은 상황에서 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립과 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립과 같이 주민에게 중대한 영향을 미치는 권한을 직접 행사할 수 있는 것으로 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
아울러 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데,(법제처 2012.11.3. 회신, 12-0596 해석례 참조) 도시공업지역법 제13조 및 제22조에서는 각각 시장·군수등이 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립과 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립을 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제27조 및 제38조에서는 제27조제1항 각 호의 자를 산업정비구역 및 산업혁신구역에 대한 공업지역정비사업의 사업시행자로 지정할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제30조 및 제38조제2항에서는 사업시행자는 공업지역정비사업에 관한 실시계획을 작성하도록 규정하고 있는바, 이와 같은 규정 체계를 고려하면 공업지역정비사업은 구역 지정, 사업시행자 지정, 실시계획 수립 등이 순차적으로 진행되도록 하고 있는 반면, 도시공업지역법 제50조제1항에서 공업지역정비사업을 활성화하기 위하여 정비사업의 절차를 간소화하기 위해(2020.6.12. 의안번호 2100445호로 의원발의된 도시 공업지역의 관리 및 활성화에 관한 특별법안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 예외적으로 실시계획을 동시에 수립할 수 있도록 한 것으로서, 이러한 예외적인 경우에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안 사업시행자는 도시공업지역법 제50조제1항에 따라 ① 산업정비구역의 지정 및 산업정비구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 하거나 ② 산업혁신구역의 지정 및 산업혁신구역계획의 수립, 실시계획의 수립을 동시에 할 수 없습니다.
【법제처 25-0314, 2025.06.04.】