<질의요지>
｢수산자원관리법｣ 제14조제1항에서는 해양수산부장관은 수산자원의 번식･보호를 위하여 필요하다고 인정되면 수산자원의 포획･채취 금지 기간･구역･수심･체장･체중 등을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항에 따른 수산자원의 포획･채취 금지 기간･구역･수심･체장･체중 등의 세부내용은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 1에서는 수산자원의 포획･채취 금지 기간과 구역을 규정하고 있고, 같은 영 별표 2에서는 수산자원의 포획･채취 금지 체장 또는 체중을 규정하고 있습니다.
그리고, ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에서는 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사･특별자치도지사(이하 “시･도지사”라 함)는 관할 수역의 수산자원 보호를 위하여 특히 필요하다고 인정되면 같은 조 제1항의 수산자원의 포획･채취 금지 기간 등에 관한 규정을 강화하여 정할 수 있고, 이 경우 시･도지사는 그 내용을 고시하여야 한다고 규정하고 있는바,
｢수산자원관리법｣ 제14조제5항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1과 별표 2에서 포획･채취 금지 기간 등을 정하고 있지 않은 종류의 수산자원에 대해서 시･도지사가 ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에 따라 포획･채취 금지 기간을 정하여 고시할 수 있는지?
[질의 배경]
｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 1에서 포획･채취 금지기간을 설정하고 있지 않은 참문어에 대해 ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에 따라 시･도지사가 그 포획･채취 금지기간을 정해 고시할 수 있는지 여부를 전라남도가 해양수산부에 질의하였는데, 해양수산부 내에서도 의견이 대립되어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢수산자원관리법｣ 제14조제5항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1과 별표 2에서 포획･채취 금지 기간 등을 정하고 있지 않은 종류의 수산자원에 대해서 시･도지사가 ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에 따라 포획･채취 금지 기간을 정하여 고시할 수 없습니다.
<이 유>
｢수산자원관리법｣ 제14조제1항에서는 해양수산부장관은 수산자원의 번식･보호를 위하여 필요하다고 인정되면 수산자원의 포획･채취 금지 기간･구역･수심･체장･체중 등을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 수산자원의 포획･채취 금지 기간･구역･수심･체장･체중 등과 특정 어종의 암컷의 포획･채취금지의 세부내용은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제6조제1항 및 별표 1에서는 수산자원의 포획･채취 금지 기간과 구역을 규정하고 있고 같은 영 제6조제2항 및 별표 2에서는 수산자원의 포획･채취 금지 체장 또는 체중을 규정하고 있습니다.
그리고, ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에서는 시･도지사는 관할 수역의 수산자원 보호를 위하여 특히 필요하다고 인정되면 같은 조 제1항의 수산자원의 포획･채취 금지 기간 등에 관한 규정을 강화하여 정할 수 있고, 이 경우 시･도지사는 그 내용을 고시하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢수산자원관리법｣ 제14조제5항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1과 별표 2에서 포획･채취 금지 기간 등을 정하고 있지 않은 종류의 수산자원에 대해서 시･도지사가 ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에 따라 포획･채취 금지 기간을 정하여 고시할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에서는 시･도지사는 수산자원 보호의 필요성이 특히 인정되는 경우로 한정하여 “제1항의 수산자원의 포획･채취 금지 기간 등에 관한 규정”을 강화하여 정할 수 있다고 규정하고 있으므로 “제1항의 수산자원의 포획･채취 금지 기간 등에 관한 규정”이라는 문언은 같은 법 제14조제1항에서 규정하고 있는 “수산자원의 포획･채취 금지 기간･구역･수심･체장･체중 등”과 그 세부내용을 같은 조 제5항의 위임에 따라 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1 및 별표 2를 의미한다고 할 것입니다.
그런데, ｢수산자원관리법｣ 제14조제5항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1과 별표 2에서는 수산자원의 포획･채취 금지에 관한 사항을 규정하면서 수산자원의 종류를 한정하여 금지 기간･구역･수심･체장･체중을 정하고 있는바, 결국 ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에 따라 시･도지사가 강화할 수 있는 “제1항의 수산자원의 포획･채취 금지 기간 등에 관한 규정”이란 같은 법 시행령 별표 1 및 별표 2에서 규정하고 있는 수산자원의 종류를 전제하는 것이라고 할 것이므로 새로운 종류의 수산자원에 대해 포획･채취 금지 기간 등을 정하여 고시할 수 없다고 할 것입니다. 만일 입법자의 의도가 같은 법 시행령 별표 1 및 별표 2에서 포획･채취를 제한하고 있지 않은 종류의 수산자원에 대해 시･도지사가 새롭게 포획･채취를 제한하는 것을 허용하려는 의도였다면, ｢대기환경보전법｣ 제16조제3항에서 시･도가 규정할 수 있는 강화된 배출허용기준에 “기준 항목의 추가”가 포함된다고 규정하고 있는 것과 같이 시･도지사가 강화할 수 있는 수산자원의 포획･채취 금지 기간 등에 관한 규정에 포획･채취가 금지되는 수산자원의 “종류”가 포함된다고 명시하였을 것입니다.
더욱이, ｢수산자원관리법｣ 제14조는 일정한 종류의 수산자원에 대해서는 원천적으로 포획･채취를 금지하여 사인의 자유권 또는 재산권 행사에 제약을 가하는 측면이 있는바, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석･적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것이므로(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조), ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에서 규정하고 있는 “제1항의 수산자원의 포획･채취 금지 기간 등에 관한 규정”이 포획･채취가 금지되는 수산자원의 “종류”까지 포함하는 것으로 확대해석할 수는 없다고 할 것입니다.
아울러, ｢수산자원관리법｣ 제64조제1호에서는 같은 법 제14조를 위반하여 어업을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바, 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이러한 법해석의 원리는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는 데에도 마찬가지로 적용된다는 점(대법원 2011.7.14. 선고 2009도7777 판결례 참조), 그리고 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현과 관련된 영역에 있어서는 국민의 대표자인 입법자가 그 본질적 사항에 대해서 스스로 결정하여야 한다는 요구까지 내포하고 있다는 점을 고려하였을 때(헌법재판소 1999.5.27. 선고 98헌바70 결정례 참조), 입법자가 스스로 제한의 범위로 규정하지 않은 수산자원의 “종류”에 대해서는 ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에 따라 시･도지사가 고시로써 그 내용을 강화하여 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
한편, ｢수산자원관리법 시행령｣ 별표 1 제1호에서는 특정 기간 동안 특정 해역에서의 “모든 수산동식물”에 대한 포획･채취를 금지한다고 규정하여 모든 종류의 수산자원에 대한 포획･채취 제한이 가능하다는 의견이 있을 수 있으나, 이는 특정 기간 동안 특정 해역에서 이루어지는 수산동식물의 포획･채취를 원천적으로 금지하는 규정이지, 다른 해역에서의 수산자원 포획･채취에 대해서도 그 종류를 제한하지 않겠다는 취지로 확대해석하기는 어렵다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢수산자원관리법｣ 제14조제5항 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1과 별표 2에서 포획･채취 금지 기간 등을 정하고 있지 않은 종류의 수산자원에 대해서 시･도지사가 ｢수산자원관리법｣ 제14조제4항에 따라 포획･채취 금지 기간을 정하여 고시할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 16-0577, 2017.02.02.】