<질의요지>
자동차경매장의 개설자가 자동차소유자로부터 출품받은 자동차에 대한 경매절차를 진행하여 경락이 이루어진 경우 이러한 자동차경매장 개설자의 경매행위를 ｢자동차관리법｣ 제2조제7호에 따른 자동차매매업자의 매매행위에 해당하는 것으로 볼 수 있는지?
[질의 배경]
국민권익위원회에서는 서울특별시 강서구 소재 ○○자동차경매장이 불법으로 운영되고 있다는 공익신고가 접수되자, 자동차경매장이 자동차관리사업 중 하나인 자동차매매업에 해당한다는 내용을 국토교통부에 확인하고 ○○자동차경매장 개설승인권자인 서울특별시, 자동차매매업등록관청인 서울특별시 강서구, 경찰청에 해당 공익신고를 이첩하였음.
그런데, 서울특별시 강서구는 이첩의 내용 중 자동차매매업 등록 취소 등의 행정처분이 포함되어 있는 것을 확인하고 자동차경매장이 자동차매매업에 해당하는지에 대하여 국토교통부에 질의하였으나 별도 회신이 없자 법제처에 직접 법령해석을 요청함.
<회 답>
자동차경매장의 개설자가 자동차소유자로부터 출품받은 자동차에 대한 경매절차를 진행하여 경락이 이루어진 경우 이러한 경매장 개설자의 경매행위를 ｢자동차관리법｣ 제2조제7호에 따른 자동차매매업자의 매매행위에 해당하는 것으로 볼 수는 없습니다.
<이 유>
｢자동차관리법｣ 제2조제6호에서는 “자동차관리사업”이란 자동차매매업·자동차정비업 및 자동차해체재활용업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조제7호에서는 자동차관리사업 중 하나로 “자동차매매업”이란 자동차[신조차(新造車)와 이륜자동차는 제외함]의 매매 또는 매매 알선 및 그 등록 신청의 대행을 업(業)으로 하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조제14호에서는 “자동차경매”란 같은 법 제60조에 따라 경매장을 개설하여 자동차(신조차와 이륜자동차는 제외함)를 경매(競賣)의 방식(｢전자문서 및 전자거래 기본법｣ 제2조제5호에 따른 전자거래를 통한 경매를 포함함)으로 처리하는 것을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢자동차관리법｣ 제53조제1항 본문에서는 자동차관리사업을 하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제60조제1항 본문에서는 자동차매매업자 또는 같은 법 제67조에 따라 자동차매매업자로 구성되는 조합은 매매용 자동차의 적정한 가격 형성, 합리적인 수급 조절, 자동차관리사업의 육성·발전 및 매매 질서의 확립을 위하여 필요한 경우에는 자동차경매를 위하여 일정한 시설기준 및 인력기준 등을 갖추어 시·도지사의 승인을 받아 자동차경매장을 개설하여 운영할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 자동차경매장의 개설자가 자동차소유자로부터 출품받은 자동차에 대한 경매절차를 진행하여 경락이 이루어진 경우 이러한 경매장 개설자의 경매행위(이하 “이 건 경매”라 함)를 ｢자동차관리법｣ 제2조제7호에 따른 자동차매매업자의 매매행위에 해당하는 것으로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢자동차관리법｣ 제2조제6호에 규정된 “매매”(賣買)는 일반적으로 “물건을 팔고 사는 일”을 뜻한다고 할 것이고, 경매는 “물건을 사려는 사람이 여럿일 때 값을 가장 높게 부르는 사람에게 파는 일”이란 뜻인데(국립국어원 표준국어대사전 참조), 매매는 어떠한 물건을 파는 매도인과 그러한 물건을 사려는 매수인 간에 물건을 사고 파는 것이라는 점에서, 어떠한 물건의 소유자가 물건을 경매의 방식으로 파는 경우 그러한 경매는 매매의 방법 중 하나에 해당한다고 할 것입니다. 그런데, ｢자동차관리법｣에 규정되어 있는 자동차경매는 자동차경매장 개설자가 해당 자동차를 처분할 권원을 가진 자동차의 소유주로서 경매를 하는 것이 아니라, 자동차 소유자가 자동차를 사고 파는 매매의 방식 중 하나로 경매를 할 수 있도록 자동차경매장 개설자가 출품받은 자동차에 대하여 일정한 수수료를 받고 특정한 장소 제공과 경락 등의 절차만을 진행하는 것이라 할 것이므로 자동차경매장 개설자의 이 건 경매는 매매의 한 방법인 경매와는 구별되는 개념이라고 할 것입니다.
다음으로, 자동차매매업을 하려는 자는 전시시설, 사무실 등 ｢자동차관리법 시행규칙｣ 별표 제21조의2에 따른 등록기준을 갖추어 시장·군수·구청장의 등록절차를 거쳐야 하는데 반해(｢자동차관리법｣ 제2조제7호), 자동차경매장을 개설하려는 자는 ｢자동차관리법 시행규칙｣ 별표 제25조에 따른 시설 및 인력기준을 갖추어 시·도지사의 승인 절차를 거쳐야 하는바, 자동차매매업과 자동차경매장은 그 근거 규정 및 갖추어야 하는 시설기준 등이 서로 다른 별개의 영업이고, 자동차경매를 위한 장소 제공 등을 업으로 하는 자동차경매장 개설자와 매매 등을 업으로 하는 자동차매매업자는 그 법적 지위가 다르다 할 것이므로 자동차매매업자 또는 자동차매매업자로 구성되는 조합만이 자동차경매장 개설자가 될 수 있다고 하여 이 건 경매행위를 자동차매매업자의 매매행위로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
아울러, 벌칙규정이나 침익적 행정처분의 근거가 되는 규정은 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인데(대법원 2008.2.28. 선고 2007두13791 판결례 참조),만약 자동차경매장 개설자의 경매행위를 자동차매매업자의 매매행위로 본다면 ｢자동차관리법｣에서 자동차경매장 개설자와 자동차관리사업자인 자동차매매업자에 대하여 벌칙규정과 행정처분 규정을 각각 구분하여 두고 있는 ｢자동차관리법｣의 체계에 부합하지 않고, 자동차경매장 개설자에 대하여 시·도지사가 개설승인 취소 등의 조치를 할 수 있음에도 불구하고 자동차매매업자에 대한 벌칙규정 등의 적용이 가능해지는 결과가 초래되는바, 이는 자동차경매장 개설자에게 불리한 방향으로 유추해석·적용하는 것으로서 허용되기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
한편, 자동차경매장의 개설자는 자동차매매업자나 자동차매매업자로 구성된 조합으로 한정되고, 자동차경매장은 자동차관리사업자가 자동차관리사업의 육성 및 발전을 위하여 운영하는 것이므로 자동차경매장 개설자의 경매행위는 자동차관리사업인 자동차매매업의 업역(業域)의 범위에 포함된다고 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 자동차경매장 개설자의 경매행위는 자동차매매업자가 해당 업역의 범위에서 할 수 있는 “알선”과도 구별되는 개념이고(법제처 2015.2.2. 회신 14-0854 해석례 참조), 자동차의 등록의 신청도 아니며, 매매에 해당한다고 보기도 어려운바, 경매행위를 자동차매매업의 업역에 포함된다고 본다면 ｢자동차관리법｣에서 자동차경매장 개설자와 자동차매매업자 또는 자동차관리사업자의 준수사항과 금지행위 등을 각각 구분하여 규정하고 있음에도 불구하고, 자동차경매장 개설자에게도 자동차매매업자가 준수해야 하는 사항이나 금지행위 등이 모두 적용되는 것인지 등 그 적용 규정과 범위의 혼란이 발생할 수 있습니다.
나아가, 자동차경매장 개설자가 자동차매매업자로 구성된 조합인 경우 그 구성원이 자동차매매업자인 것이지 조합 자체가 시장·군수·구청장의 등록절차를 거친 자동차매매업자는 아니라는 점에서 자동차경매장 개설자의 경매행위로 인한 행정처분이나 벌칙이 자동차매매업자(자동차관리사업자)에게 적용되는 규정인 경우 이러한 규정을 자동차경매장 개설자인 조합에게 적용할 수 있는지 등의 혼란이 발생할 우려가 높다고 할 것인바, 자동차관리사업에 자동차경매장을 포함시키기 위해서는 관련 규정을 입법적으로 보완해서 해결해야 할 것이지 각각 별도의 법적 지위에 있는 자동차매매업자와 자동차경매장의 개설자를 동일시하여 경매행위가 자동차매매업자의 매매행위에 해당한다고 볼 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 자동차경매장의 개설자가 자동차소유자로부터 출품받은 자동차에 대한 경매절차를 진행하여 경락이 이루어진 경우 이러한 경매장 개설자의 경매행위를 ｢자동차관리법｣ 제2조제7호에 따른 자동차매매업자의 매매행위에 해당하는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
｢자동차관리법｣ 제60조에 따른 자동차경매장을 자동차매매업 등 자동차관리사업에 포함시켜야 할 정책적인 필요성이 있다면 관련 규정을 입법적으로 보완(자동차경매와 매매와의 관계, 자동차매매업자의 업역의 범위 등의 보완)하여야 할 것이고, 현행 ｢자동차관리법｣에서는 자동차경매장 개설자가 출품받은 자동차에 대하여 일정한 수수료를 받고 특정한 장소 제공과 경락 등의 절차를 진행하는 과정에서 부정경쟁행위로 입찰가를 높이는 등의 부정행위를 하더라도 이에 대한 별도의 벌칙규정 등이 없는바, 관련 규정을 입법적으로 보완할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0400, 2016.10.27.】