<판결요지>
공무원과 일반근로자는 그 직무 성격의 차이로 인하여 근로조건을 정함에 있어서 그 방식이나 내용에 있어서 차이가 있을 뿐만 아니라 근로자의 날을 법정유급휴일로 정할 필요성에 있어서도 차이가 있다. 따라서 심판대상조항이 근로자의 날을 공무원의 법정유급휴일에 해당하는 관공서 공휴일로 규정하지 않은 데에는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
◆ 헌법재판소 2015.5.28. 선고 2013헌마343 결정 [관공서의 공휴일에 관한 규정 제2조 위헌확인]
♣ 청구인 / 이○원 외 150인
<주 문>
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
<이 유>
1. 사건개요
청구인들은 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’ 제2조에서 근로자의 날을 관공서의 공휴일에 포함시키지 않아 법원공무원인 청구인들의 평등권 등을 침해한다고 주장하며 2013.5.14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건의 심판대상은 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’(2012.12.28. 대통령령 제24273호로 개정된 것) 제2조 본문이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
관공서의 공휴일에 관한 규정(2012.12.28. 대통령령 제24273호로 개정된 것)
제2조(공휴일) 관공서의 공휴일은 다음과 같다. 다만, 재외공관의 공휴일은 우리나라의 국경일 중 공휴일과 주재국의 공휴일로 한다.
1. 일요일
2. 국경일 중 3·1절, 광복절, 개천절 및 한글날
3. 1월 1일
4. 설날 전날, 설날, 설날 다음날(음력 12월 말일, 1월 1일, 2일)
5. 삭제
6. 석가탄신일(음력 4월 8일)
7. 5월 5일(어린이날)
8. 6월 6일(현충일)
9. 추석 전날, 추석, 추석 다음날(음력 8월 14일, 15일, 16일)
10. 12월 25일(기독탄신일)
10의2. 공직선거법 제34조에 따른 임기만료에 의한 선거의 선거일
11. 기타 정부에서 수시 지정하는 날
[관련조항]
근로자의 날 제정에 관한 법률(1994.3.9. 법률 제4738호로 개정된 것)
5월 1일을 근로자의 날로 하고 이 날을 “근로기준법”에 의한 유급휴일로 한다.
3. 청구인들의 주장
근로기준법의 적용을 받는 근로자(이하 ‘일반근로자’라 한다.)는 ‘근로자의 날 제정에 관한 법률’에 따라 근로자의 날을 유급휴일로 보장받는 반면에, 공무원은 심판대상조항이 근로자의 날을 관공서의 공휴일로 규정하지 않음에 따라 근로자의 날을 유급휴일로 보장받지 못하고 있다. 그런데 공무원도 근로자의 지위에 있는 만큼 근로자의 날을 유급휴일로 보장받아 이날을 기념하고 다른 근로자와 연대활동을 할 수 있어야 하는 점에서는 일반근로자와 차이가 없다. 따라서 심판대상조항은 합리적 이유 없이 공무원을 일반근로자와 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다.
또한, 심판대상조항은 근로자의 날을 공무원의 유급휴일로 보장하지 않음으로써 공무원으로 하여금 공동체의 일원에서 배제되었다는 자괴감과 상대적 박탈감을 가지게 하여 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다.
4. 판단
가. 평등권 침해 여부
(1) 심사기준
심판대상조항에 의한 차별은 공무원의 유급휴일에 관한 것으로서 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역에 관련된 경우이거나 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에 해당하지 않는다. 따라서 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부를 판단함에 있어서는 심판대상조항에 의한 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하는 것으로 충분하다(헌재 2010.10.28. 2009헌마272 등 참조).
(2) 공무원 근로관계의 특수성
일반적으로 공무원이란 직접 또는 간접적으로 국민에 의하여 선출 또는 임용되어 국가나 공공단체와 공법상의 근로관계를 맺고 공공적 업무를 담당하고 있는 사람들을 가리킨다고 할 수 있고, 공무원도 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서는 통상적인 의미의 근로자적인 성격도 지니고 있다. 그러나 공무원은 그 임용주체가 궁극에는 주권자인 국민 또는 주민이기 때문에 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있고, 그 업무의 공공적 성격으로 인하여 직무를 수행함에 있어서도 공공성·공정성·성실성 및 중립성 등이 요구된다. 이처럼 공무원은 일반근로자와는 다른 특별한 근로관계에 있다 할 것이므로 사용자인 국가 또는 지방자치단체(실질적인 사용자는 주권자인 전체국민이라 할 것이다.)와 공무원은 바람직한 공무원제도의 승계·유지·향상 및 발전을 공동의 목적으로 하여 상호 협력 및 존중의 관계에 선다고 할 수 있고, 공무원의 근로관계는 근로자와 사용자의 이원적 구조 아래서 서로 투쟁과 타협에 의하여 발전되어 온 노동법관계에 의하여 규율하는 것보다는 공무원의 지위와 직무의 공공성에 적합하게 형성·발전되도록 하는 것이 보다 합리적이고 합목적적이다(헌재 1992.4.28. 90헌바27등 참조). 따라서 공무원의 근로조건을 정할 때에도 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 합리적인 직업공무원제도를 통한 전체국민의 공공복리 등을 고려하여야 할 것이다.
그리고 이는 근로조건 중 휴일을 정할 때도 마찬가지이다. 유급휴일처럼 공무원의 근로조건 향상을 위한 재정적 부담은 형식적으로는 국가 또는 지방자치단체가 부담하지만 궁극적으로는 조세 등을 통하여 실질적으로 국민전체의 부담이 된다. 그러므로 공무원의 근로조건 향상은 그것이 전체국민의 복리 증진을 부당히 침해하지 아니하고, 그 시대의 국가 또는 사회공동체의 경제수준 내지 담세능력과 조화될 수 있는 범위 내에서 합리적으로 정해져야 하기 때문에, 그 결정은 주권자인 전체국민을 대표하는 국회에서 민주적인 절차에 따라 입법과 예산의 심의·의결을 통하여 합목적적으로 이루어지는 것이 바람직하다(헌재 1992.4.28. 90헌바27 참조).
(3) 합리적 차별 여부
심판대상조항은 공무원의 근로관계의 특수성을 고려하여 국가공무원법 제67조 및 지방공무원법 제59조의 위임을 받아 관공서의 공휴일이자 공무원에 대한 법정유급휴일을 정하면서 근로자의 날을 여기에서 제외하고 있다. 그런데 앞서 본 것처럼 공무원의 유급휴일을 정할 때에는 공무원의 근로자로서의 지위뿐만 아니라 국민전체의 봉사자로서 국가 재정으로 봉급을 지급받는 특수한 지위도 함께 고려하여야 하고, 공무원의 경우 유급휴가를 포함한 근로조건이 법령에 의해 정해진다는 사정도 함께 감안하여야 하므로, 단지 근로자의 날과 같은 특정일을 일반근로자에게는 유급휴일로 인정하면서 공무원에게는 유급휴일로 인정하지 않는다고 하여 이를 곧 자의적인 차별이라고 할 수는 없다.
일반근로자에게 있어서 휴일은, 사적 자치에 의하여 개별적으로 정하여지는 것을 원칙으로 하되 이에 따른 불합리한 결과의 보완을 위한 최저기준으로서 근로기준법에 의한 유급주휴일이 덧붙여져 보장되는 구조이다. 근로기준법에 따르면 일반근로자에게 보장되는 법정유급휴일은 주휴일 밖에 없고(제55조), 관공서 공휴일을 비롯한 나머지 휴일은 단체협약이나 취업규칙을 통하여 노사가 자율적으로 결정하는 약정휴일에 해당한다. 따라서 ‘근로자의 날 제정에 관한 법률’에서 근로자의 날을 근로기준법에 의한 유급휴일로 한다고 규정한 것은, 근로기준법상의 주휴일만이 법정유급휴일로 보장되는 근로조건 아래서 일반근로자의 노고를 위로하고 근로의욕을 고취하기 위한 것이다. 즉, 이는 일반근로자에 대한 휴일 결정에서의 사적 자치의 예외로서, 근로자의 날을 법정유급휴일로 정함으로써 일반근로자에게 법정유급휴일을 주휴일 외에 연간 1일 더 보장하여 그 근로조건을 향상시킨다는 의미를 갖는 것이다. 그러나 공무원에게는 일반근로자의 주휴일에 상응하는 일요일을 제외하고도 심판대상조항에 따라 연간 16일의 법정유급휴일이 더 보장되고 있으므로 공무원에게 근로자의 날까지 법정유급휴일로 정하여 보장할 만한 필요성은 그리 크다고 보기 어렵다.
더욱이 역사적으로 볼 때 근로자의 날은, 사용자에 대항하는 개념으로서의 근로자가 근로조건의 향상을 위해 투쟁하였던 노동운동의 산물이라 할 것인데, 앞서 본 것처럼 공무원의 근로관계는 그 직무의 특수성으로 말미암아 일반근로자처럼 근로자와 사용자의 이원적 구조를 전제로 투쟁과 타협에 의하여 발전되어 왔다고 보기 어렵다. 따라서 근로자의 날이 갖는 역사적 의의도 일반근로자와 공무원이 서로 같다고 볼 수는 없다.
(4) 소결
이처럼 공무원과 일반근로자는 그 직무 성격의 차이로 인하여 근로조건을 정함에 있어서 그 방식이나 내용에 있어서 차이가 있을 뿐만 아니라 근로자의 날을 법정유급휴일로 정할 필요성에 있어서도 차이가 있다. 따라서 심판대상조항이 근로자의 날을 공무원의 법정유급휴일에 해당하는 관공서 공휴일로 규정하지 않은 데에는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권의 침해 여부
청구인들은 심판대상조항이 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권도 침해한다고 주장한다. 그러나 심판대상조항이 공무원의 휴일을 규정함에 있어서 근로자의 날을 포함시키지 않았다고 하더라도 공무원의 휴일에 관하여 최소한의 필요한 보장조차 하지 않아 인간으로서의 인격이나 본질적 가치를 훼손할 정도에 이른다고 볼 수는 없으므로, 심판대상조항이 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치를 침해한다고 할 수 없다.
또한, 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 갖는 것인데, 심판대상조항은 공무원의 근로조건으로서의 휴일 보장에 관한 것으로서 자유권의 제한 영역에 관한 규정이 아니므로, 심판대상조항이 청구인들의 행복추구권을 침해한다고도 할 수 없다.
5. 결론
청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 6.과 같은 재판관 김이수의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라, 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 김이수의 반대의견
나는 심판대상조항이 근로자의 날을 법정공휴일로 지정하지 않은 것이 청구인들의 평등권을 침해한다고 보므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
다수의견은, 공무원과 일반근로자 간의 유급휴일 지정에서의 차이를 근거로, 심판대상조항이 근로자의 날을 관공서 공휴일로 정하지 않았다 하더라도 청구인들의 평등권을 침해하는 것이 아니라고 한다.
그러나 이는 근로자의 날이 갖는 의의를 근로조건으로서의 유급휴일의 보장이라는 관점에서만 찾는 것으로서 근로자의 날이 갖는 의의를 제대로 이해하지 못한 것이다.
다수의견에서도 인정하였듯이, 공무원도 일반근로자처럼 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 지닌다 할 것이고, 다만 그 직무의 특수성을 고려하여 근로조건을 정함에 있어서 일반근로자와 다르게 규율할 수도 있다. 그러나 근로자의 날은 역사적으로 전 세계 근로자들의 근로조건 개선을 위한 투쟁을 기리고, 근로조건과 복지수준 개선을 위한 의지를 표명하며, 무엇보다도 전 세계 근로자들의 연대와 단결된 힘을 과시하는, 근로자 전체의 기념일로서의 의미를 갖고 있으므로 일반근로자에게든 공무원에게든 그 의미의 중대성에 있어서는 차이가 없다. 이에 ‘각종 기념일 등에 관한 규정’에서도 근로자의 날을 정부가 주관하는 기념일로 정하여, 고용노동부로 하여금 근로자의 노고를 위로하고 근로의욕을 높이는 행사를 하도록 규정하고 있는 것이다.
이와 같이 근로자의 날을 법정유급휴일로 정한 것도 근로자 개인에게는 법정유급휴일을 연간 1일 더 보장받는다는 의미이기도 하지만, 그 외에도 근로자의 날이 갖는 의미의 중대성을 고려하여 모든 근로자로 하여금 각종 기념행사와 연대활동에 보다 자유롭게 참가할 수 있도록 보장해줌으로써 근로자의 날이 갖는 의미를 보다 실질적으로 향유할 수 있도록 해주기 위함이다. 더욱이 공무원이 아닌 일반근로자의 경우 법정유급휴일은 근로기준법상의 주휴일 뿐이지만, 단체협약이나 취업규칙을 통하여 법정유급휴일 외에 약정유급휴일도 상당히 보장받고 있으므로, 약정유급휴일은 배제하고서 법정유급휴일만을 기준으로 공무원과 일반근로자를 비교하는 것은 부당하다. 따라서 단순히 연간 법정유급휴일 수만을 기준으로 하여 공무원에게는 이미 상당히 많은 법정유급휴일이 인정되고 있으니 별도로 근로자의 날을 법정유급휴일로 지정할 필요가 없다고 볼 수는 없다.
이처럼 공무원도 근로자의 지위를 갖는다는 점에 있어서는 일반근로자와 마찬가지이고, 근로자의 날은 근로자 전체의 기념일이라는 점에서 모든 근로자에게 동등한 의미가 있는 것이므로, 근로자의 날을 법정유급휴일로 할 것인지에 있어서 공무원과 일반근로자를 다르게 취급할 이유가 없다.
그렇다면 심판대상조항이 근로자의 날을 공무원의 법정유급휴일로 정하지 않은 것은 공무원과 일반근로자를 자의적으로 차별하는 것에 해당하므로, 심판대상조항은 공무원인 청구인들의 평등권을 침해한다 할 것이다.
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호