<판결요지>
액화석유가스 충전사업 허가신청을 한 원고에 대하여 피고가 종전 ‘인천 연수구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소의 배치계획 및 설치기준 고시’를 폐지하여 사업자로 선정될 기회를 줄 수 없다는 이유로 허가신청을 반려한 처분에 대하여 위 고시 폐지로 인한 허가 반려는 적법한 반려 사유가 될 수 없고, 소송 중 새롭게 주장한 반려 사유는 위 고시 폐지로 인한 반려 사유와 동일성이 없어 허용되지 않는다는 이유로 반려 처분을 취소한 사안[원고는 종전 고시를 폐지하는 고시의 취소도 함께 구하였으나, 위와 같은 폐지 고시는 그 자체가 국민의 구체적인 권리․의무에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분이라고 볼 수 없다는 이유로 각하함]
◆ 인천지방법원 제1행정부 2015.4.16. 선고 2014구합2526 판결 [액화석유가스충전소배치계획고시 폐지처분 취소]
♣ 원 고 / 박○○
♣ 피 고 / 인천광역시 연수구청장
♣ 변론종결 / 2015.03.26.
<주 문>
1. 이 사건 소 중 피고가 2014.6.17.에 한 액화석유가스 충전소 배치계획 및 설치기준 고시(인천광역시 연수구 고시 제2014-34호)를 폐지하는 고시(인천광역시 연수구 고시 제2014-51호)의 취소를 구하는 부분을 각하한다.
2. 피고가 2014.6.17. 원고에 대하여 한 액화석유가스 충전소 사업자 신청 반려처분을 취소한다.
3. 소송비용은 각자 부담한다.
<청구취지>
주문 제2항과 같다. 피고가 2014.6.17.에 한 액화석유가스 충전소 배치계획 및 설치기준 고시를 폐지하는 고시를 취소한다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. ☆☆에너지 주식회사(이하 ‘☆☆에너지’라고 한다)의 액화석유가스 충전사업 허가신청과 이에 대한 1차, 2차 불허가처분 및 행정소송 경과
1) ☆☆에너지는 2010.2.26. 피고에게 개발제한구역 내에 위치한 인천 연수구 ○○동 ○-○ 외 2필지(이하 ‘☆☆에너지 사업부지’라 한다)에 대하여 액화석유가스 충전사업 허가신청을 하였는데, 2010.3.5. 피고로부터 배치계획 미수립을 이유로 1차 불허가처분을 받았다. 이에 ☆☆에너지는 위 불허가처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 승소 확정판결을 받았다(인천지방법원 2010구합1570호 청구기각판결, 서울고등법원 2010누30033호 청구인용판결, 대법원 2011두9768호 상소기각판결).
2) 피고는 위 확정판결에 따라 2011.11.16. ☆☆에너지에 대한 재처분을 하면서, ☆☆에너지 사업부지는 인천광역시 연수구 개발제한구역을 통과하는 도로거리를 5㎞이상 확보하지 못하였다는 이유로 위 신청을 다시 불허하는 2차 불허가처분을 하였고, ☆☆에너지는 위 2차 불허가처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 승소 확정판결을 받았다(인천지방법원 2012구합793호 청구인용판결, 서울고등법원 2012누35674호 항소기각판결, 대법원 2013두10311호 상소기각판결).
나. 이○○의 액화석유가스 충전사업 허가신청과 이에 대한 1차 불허가처분 및 행정소송 경과
이○○은 2013.2.19. 피고에게 개발제한구역 내에 위치한 인천 연수구 ○○동 102-2 외 3필지(이하 ‘이○○ 사업부지’라 한다)에 대하여 액화석유가스 충전사업 허가신청을 하였는데, 2013.2.22. 피고로부터 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙(이하 ‘개발제한구역법 시행규칙’이라고 한다) 제7조제2의2호 가목 단서에 규정된 “각각의 시·군·구에 대하여는 제2호의 거리를 확보한 경우”라 함은 각각의 시·군·구내 개발제한구역을 통과하는 도로거리가 주유소 설치의 경우 2㎞ 이상, 자동차용 액화석유가스 충전소 설치의 경우 5㎞ 이상을 확보한 경우를 의미하는데, 이○○ 사업부지의 경우 인천광역시 연수구 개발제한구역을 통과하는 도로의 거리를 5㎞ 이상 확보하지 못하였고, 이○○ 사업부지는 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 제4조 및 같은 법 시행령 제3조에 따른 매장문화재 유존지역으로서, 같은 법 제9조 및 같은 법 시행령 제7조에 따라 문화재 보존조치가 실시되어야 하는 지역이라는 이유로 1차 불허가처분을 받았다. 이에 이○○은 위 불허가처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 승소 확정판결을 받았다(인천지방법원 2013구합1229호 인용판결, 서울고등법원 2013누46756 피고 항소취하).
다. 피고의 인천광역시 연수구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소의 배치계획 및 설치기준 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)와 이○○에 대한 2차 불허가처분, ☆☆에너지에 대한 3차 불허가처분 및 각 간접강제 결정
1) 피고는 2014.2.12. 이○○과 ☆☆에너지에게 ‘피고가 배치계획 수립 중에 있으니 이에 따라 사업허가를 다시 신청하라’는 취지의 통보를 하고, 2014.4.14. ‘인천 광역시 연수구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소의 배치계획 및 설치기준’을 고시하였으며, 2014.4.28. ‘인천광역시 연수구 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소 사업자 선정을 위한 신청자 접수 및 선정기준‘을, 2014.5.7. 선정기준 변경을 각 공고하였다.
2) 이후 피고는 2014.5.7. 이○○에 대하여 이○○ 사업부지는 개발제한구역으로 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다)에 따라 배치계획이 선행되어야 하므로, 배치계획 이전에 신청한 이 사건 신청은 불허가하고, 피고가 고시 및 공고한 내용에 따라 사업자 지정신청을 다시 하라는 이유로 액화석유가스 충전사업 허가신청을 다시 불허하는 2차 불허가처분을 하였고, ☆☆에너지에 대하여도 같은 취지로 신청을 불허하는 3차 불허가처분을 하였다.
3) 그런데 이○○은 2014.2.4. 인천지방법원 2014아33호로 피고에게 1차 불허가 처분을 취소한 확정판결의 취지에 따라 재처분을 할 것을 강제하는 취지의 간접강제신청을 하였고, 2014.5.2. ‘피고는 위 확정판결에 따른 재처분을 하지 않을 경우 처분시까지 1일 2,000,000원을 지급하라’는 인용결정을 받았다. 이에 피고가 서울고등법원 2014루1148호로 항고하였으나, 2014.5.29. 항고기각결정을 받았고, 위 결정은 그대로 확정되었다.
4) 위 간접강제 신청사건에서 피고는 새로운 배치계획에 의한 사업자 선정공고와 3차 불허가처분이 위 확정판결에 따른 재처분이라는 취지의 주장을 하였으나, 위 법원은 위 공고만으로는 이○○에 대해 어떠한 처분이 내려진 것이라고 보기 어렵고, 위 처분은 종전 확정판결의 기속력에 저촉되는 것으로서 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효이므로, 피고에게 여전히 위 확정판결에 따른 재처분의무가 있다고 판단하였다.
5) ☆☆에너지도 2014.3.11. 인천지방법원 2014아79호로 피고에게 종전 확정판결의 취지에 따라 종전 허가신청에 대한 재처분을 할 것을 강제하는 취지의 간접강제 신청을 하였고, 2014.4.17. ‘피고는 위 확정판결에 따른 재처분을 하지 않을 경우 처분시까지 1일 3,000,000원을 지급하라’는 일부인용결정을 받았다. 이에 피고가 서울고등법원 2014루1115호로 항고하였으나, 2014.5.26. 항고기각결정을 받았고, 위 결정은 그대로 확정되었다.
라. 원고의 액화석유가스 충전사업 허가신청과 이 사건 고지 폐지 및 원고에 대한 불허가처분
1) 원고는 2014.6.2. 피고에게 개발제한구역 내에 위치한 인천 연수구 ○○동 26-2 (이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 대하여 액화석유가스 충전사업 허가신청을 하였다.
2) 그런데 피고는 이○○과 ☆☆에너지가 각 신청한 간접강제결정이 확정됨에 따라 2014.6.17. 이 사건 고시를 폐지하는 고시를 한 다음, 같은날 원고에 대하여 이 사건 고시가 폐지되어 사업자로 선정될 기회를 줄 수 없다는 이유로 원고의 위 신청을 반려하였다.
마. ☆☆에너지에 대한 허가처분과 이○○에 대한 3차 불허가처분 및 행정소송결과
1) 이후 피고는 2014.9.5. ☆☆에너지의 액화석유가스 충전사업 허가신청을 허가하는 처분을 하면서, 같은 날 이○○에게 ‘기허가 처리된 ☆☆에너지 사업부지와 이○○ 사업부지 사이의 거리가 같은 방향으로 5㎞ 미만이다’라는 이유로 개발제한구역법 시행규칙 제7조 규정에 따라 이○○의 신청을 불허하는 3차 불허가처분을 하였다.
2) 이에 이○○은 인천지방법원 2014구합1684호로 3차 불허가처분의 취소를 구하는 소송 및 2014구합32381호로 ☆☆에너지에 대한 허가처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나 ☆☆에너지에 대한 허가처분이 정당하고, 2개 이상의 충전소가 설치될 필요가 없어 이○○에 대한 3차 불허가처분이 적법하다는 이유로 이○○의 청구를 모두 기각하는 판결을 선고하였고, 이○○이 모두 항소하여 현재 항소심 계속 중이다(서울고등법원 2015누34009호 및 같은 법원 2015누35538호).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 제6호증의 1, 2, 을 제1호증의 1 내지 6, 제2 내지 13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 이 사건 고시를 폐지하는 고시의 취소를 구하는 부분의 적법여부
가. 원고의 주장
피고가 ☆☆에너지에 대하여 액화석유가스 충전사업 허가신청을 허가하는 처분을 하였더라도 추가로 원고의 액화석유가스 충전사업 허가신청에 대하여 허가하는 처분을 할 수 있으므로 이 사건 고시를 폐지하여서는 안 되고 피고는 원고의 위 신청이 이 사건 고시의 설치기준에 적합한지를 살펴봐야 함에도 불구하고 이 사건 고시를 폐지하는 고시를 하였는바, 이 사건 고시를 폐지하는 고시는 위법하므로 취소되어야 한다고 주장 한다.
나. 판단
항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법률에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며, 기타 법률상효과를 발생케 하는 등 국민의 권리·의무에 직접관계가 있는 행위이어야 하고, 그 자체로서 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아닌 일반적, 추상적인 법령 또는 내부적 내규 및 내부적 사업계획에 불과한 것 등은 그 대상이 될 수 없다고 할 것이다(대법원 1994.9.10. 선고 94두33 판결 등 참조).
또한 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 및 그 시행령, 시행규칙에 따라 개발제한구역에 자동차용 액화석유가스 충전소를 설치함에 있어 이에 관한 배치계획이 수립되어 있지 않다면, 허가관청으로서는 그러한 배치계획 미수립 그 자체만을 이유로 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가신청을 반려할 수는 없으며, 배치계획의 수립기준을 제시하고 있는 관계 법령의 규정 및 취지 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 그 허부를 판단함이 상당하다(대법원 2009.3.26. 선고 2007두12026 판결, 대법원 2011.10.13. 2011두9768 판결 등 참조).
위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 고시를 폐지하는 고시를 하였다고 하더라도 원고가 액화석유가스 충전사업 허가신청을 하는 경우 피고로서는 배치계획의 수립기준을 제시하고 있는 관계 법령의 규정 및 취지 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 허부를 판단하여야 하고, 이 사건 고시가 폐지된 것만으로 원고의 액화석유가스 충전사업 허가신청의 허부 판단에 영향을 준다고 할 수 없으므로, 이 사건 고시를 폐지하는 고시는 그 자체로서 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아닌 일반적, 추상적인 법령에 불과하다고 할 것이어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.
따라서 이 사건 소 중 이 사건 고시를 폐지하는 고시의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.
3. 피고가 원고의 액화석유가스 충전사업 허가신청을 반려한 행위의 처분성
피고는 이 사건 고시가 폐지됨에 따라 부수적으로 원고의 액화석유가스 충전사업 허가신청을 반려한 것이므로 위 반려행위도 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다고 주장하나, 피고는 이 사건 고시가 폐지되더라도 원고의 액화석유가스 충전사업 허가신청에 대하여 관계 법령의 규정 및 취지 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 그 허부를 판단하여야 함은 앞서 본 바와 같은바, 위 반려행위가 이 사건 고시의 폐지에 당연히 수반되어야 하는 것으로 보기 어렵고, 개발제한구역법 제12조 및 그 시행령, 시행규칙에 의하면 원고에게 액화석유가스 충전사업 허가신청 등과 같은 개발행위허가신청을 할 법규상의 권리가 있다고 할 것이므로, 위 반려행위는 원고의 권리의무에 직접 영향을 미치는 공권력의 행위로서 처분성이 있다고 할 것이다. 따라서 이를 다투는 피고의 주장은 이유 없다(이하 피고의 위 반려행위를 ‘이 사건 처분’이라 한다).
4. 이 사건 처분의 적법여부
1) 피고는 이 사건 고시를 폐지한 다음 원고에 대하여 이 사건 고시가 폐지되어 사업자로 선정될 기회를 줄 수 없다는 이유로 원고의 위 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였는데, 허가관청으로서는 이 사건 고시가 폐지되어 배치계획이 없다는 그 자체만을 이유로 자동차용 액화석유가스 충전사업 허가신청을 반려할 수는 없다는 점은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 고시가 폐지되었음을 사유로 들어 원고의 액화석유가스 충전사업 허가신청을 불허한 이 사건 처분은 위법하다.
2) 피고는 이 사건 소송 중 이 사건 사업부지와 인접한 ☆☆에너지 사업부지에 액화석유가스 충전소를 설치할 것을 허가한 사정 등에 비추어 원고의 허가신청이 개발제한구역법 등 관련 법령의 규정 및 취지에 적합하지 않게 되었다는 점을 이 사건 처분의 추가사유로 주장한다.
그런데 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다. 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있다(대법원 2003.12.11. 선고 2001두8827 판결, 대법원 2007.10.11. 선고 2007두9365 판결 등 참조).
이러한 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 피고가 이 사건 처분 당시에 처분사유로 적시한 이 사건 고시가 폐지되었다는 사유와 피고가 이 사건 소송에서 추가로 주장하는 위 처분사유가 그 기본적인 사실관계에 동일성이 있다고 보기 어렵고, 위와 같은 처분사유의 추가는 허용되지 않는다고 봄이 타당하므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 고시를 폐지하는 고시의 취소를 구하는 부분을 부적법하여 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 있으므로 이를 인용기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 강석규(재판장) 장규형 홍지현