◆「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제12조제3항 등(건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 후 해당 지역이 일반산업단지로 지정되는 경우 건설폐기물중간처리업의 허가를 할 수 있는지 여부) 관련
<질 의>
❍ 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “건설폐기물법”이라 함) 제21조제2항에 따라 건설폐기물처리사업계획을 제출하여 적정통보를 받은 자는 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」(이하 “건설폐기물법 시행규칙”이라 함) 제12조제3항에 따라 적정통보를 받은 지 2년 이내에 관련시설을 갖추어 건설폐기물중간처리업 허가를 신청하도록 되어있고, 한편 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제7조의 일반산업단지로 지정되면 산업입지법 제12조제1항에 따라 공작물 설치 등이 제한되나, 산업입지법 제12조제3항에서는 산업단지의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나, 허가가 필요 없는 행위에 관하여 공사 또는 사업에 착수한 자는 신고 후 계속 시행할 수 있다고 규정하고 있는바, 일반산업단지로 지정되기 전에 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 자가 일반산업단지 지정당시 적정통보에 따라 건설폐기물중간처리시설 등의 설치공사에 착수하였고 그 후 법령에서 갖추도록 한 허가요건을 모두 갖추고 건설폐기물중간처리업 허가를 신청하였으나, 건설폐기물중간처리업의 적정통보 후에 해당 사업장 부지가 산업입지법 제7조의 일반산업단지로 지정되는 경우, 건설폐기물중간처리업의 허가를 할 수 없는 것인지?
<회 답>
❍ 일반산업단지로 지정되기 전에 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 자가 일반산업단지 지정당시 적정통보에 따라 건설폐기물중간처리시설 등의 설치공사에 착수하였고 그 후 법령에서 갖추도록 한 허가요건을 모두 갖추었다면, 건설폐기물중간처리업의 적정통보 후에 해당 사업장 부지가 산업입지법 제7조의 일반산업단지로 지정된 경우에도 건설폐기물중간처리업의 허가를 할 수 있습니다.
[이 유]
❍ 건설폐기물법상 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정·부적정 통보 제도를 두고 있는 것은 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 불허가되면 허가신청인이 막대한 경제적·시간적 손실을 입게 되므로, 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적정·부적정 통보 처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하는데 그 취지가 있는 것으로서(대법원 1998.4.28. 선고 97누21086 판결), 건설폐기물중간처리업의 사업계획 적정통보와 건설폐기물중간처리업의 허가기준이 서로 다르거나 적정통보 후 허가기준이 보다 엄격해지는 것은 아니라고 할 것입니다.
❍ 건설폐기물법 제21조제2항 및 건설폐기물법 시행규칙 제12조제2항에 따르면, 건설폐기물중간처리업을 하고자 하는 자는 건설폐기물중간처리업의 허가 신청 전 단계로서 해당 사업의 적정통보를 받게 되어있고, 이러한 적정통보를 받기 위해서는 건설폐기물 처리사업계획서·건설폐기물의 중간처리계획서·배출시설의 설치허가 신청 또는 신고 시의 첨부서류를 제출하여야 합니다.
❍ 그런데, 건설폐기물법 시행규칙 별지 제10호서식인 건설폐기물 처리사업계획서를 보면, ⑦ 자본금, ⑨ 시설·장비설치예정지, ⑩ 사무실예정지 및 부지면적, ⑬ 시설·장비 설치내역 등을 기재하도록 하고 있으며, 「건설폐기물 처리기준 및 방법 등에 관한 업무처리지침」 (2008.5.30 환경부 예규 제323호, 이하 “건설폐기물처리지침”이라 함) Ⅷ.4. 사업계획 검토 및 적정통보에 따르면 건설폐기물중간처리업의 허가권자는 자본금·시설·장비 설치내역·부지면적 및 기술능력의 확보계획 등이 허가기준에 적합한지 검토하도록 되어 있는바, 건설폐기물법 시행규칙 제12조제1항 및 별표 2가 정하고 있는 건설폐기물중간처리업의 허가기준인 시설 및 장비·기술능력·자본금 규모·사업장 부지 등에 대해서는 건설폐기물중간처리업의 사업계획서 검토 및 적정통보 단계에서 이미 실질적인 심사를 하는 것이며, 이후 허가단계에서는 적정통보를 받은 사업계획서의 내용대로 시설을 갖추었는지를 검토하게 되는 것입니다.
❍ 따라서, 위 적정통보는 행정법상 예비결정의 성격으로서 최종적인 행정결정이 있기 전에 사전적인 단계로서 사업계획 등 일정한 요건을 심사하게 되며, 최종결정의 일부 전제요건에 대해서는 종국적인 규율을 하게 되므로 후속행정결정에 대해 관계행정청을 구속하게 되는 측면이 있고, 특히 건설폐기물처리업을 하기 위해서는 우선 사업계획을 제출하여 적정통보를 받아야만 하고 적정통보를 받은 자만이 시설을 갖추어 허가신청을 할 수 있어 위 적정통보는 허가와 마찬가지로 행정처분에 해당하며, 판례 역시 건설폐기물처리업 부적정통보는 허가신청 자체를 제한하게 되므로 행정처분에 해당한다고 보고 있습니다.
❍ 위와 같은 적정통보 이후의 단계로서 건설폐기물중간처리업의 허가 단계에서, 건설폐기물 중간처리사업계획의 적정통보를 받은 자가 건설폐기물법 시행규칙 별표 2의 허가기준을 갖추어 그 사업계획의 적정통보 내용대로 허가신청 시, 건설폐기물처리지침 중 Ⅷ.6. 사. 2)는 불허가 통보의 기준을 정하고 있는바, 그 기준은 ① 처리업 허가를 받고자 하는 자가 건설폐기물법 제24조의 규정에 의한 결격사유에 해당하는 경우, ② 허가신청서 상의 주요시설·장비 등이 허가요건에 크게 미달하여 단시일 내에 확보가 불가능한 경우, ③ 확보된 시설·장비 등의 성능이 크게 미흡하여 영업대상폐기물을 적정처리 할 수 없다고 판단되는 경우로서 전면적인 재시공 등이 필요한 경우, ④ 타법에 저촉되는 경우이며, 위 기준은 동시에 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 불허가 할 수 없음을 정하여, 적정통보를 받은 경우 해당 사업자의 신뢰를 보호하고 있고, 판례도 건설폐기물처리업에 대하여 적정통보를 받고 허가요건을 갖춘 다음 허가신청을 하였다면 청소업자의 난립이나 민원제기 등을 이유로 불허가처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 보고 있어(대법원 1998.5.8. 선고 98두4061판결), 적정통보를 받은 자가 건설폐기물법령에 따라 허가요건을 갖추어 허가를 신청한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 허가하도록 하여 그 신뢰를 보호하고 있습니다.
❍ 다만, 사업자의 건설폐기물처리업의 허가신청 시 건설폐기물처리업의 허가권자는 타법 상의 저촉사유가 있는지를 검토해야 하므로, 건설폐기물처리업 허가를 제한하는 타법 상의 제한사유에 대하여 살펴보면, 건설폐기물처리지침 Ⅷ.4. 아. 2)가 타법 상의 제한사유란 폐기물처리시설의 설치를 제한하는 경우에 한한다고 정하고 있으며, 산업입지법 제12조제1항은 건축물의 건축, 공작물의 설치 등의 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수 등의 허가를 받도록 하여 위와 같은 행위를 제한하고 있으므로, 건설폐기물중간처리업의 사업부지가 일반산업단지로 지정되어 산업입지법의 적용을 받게 된 경우, 위 산업입지법 규정에 따라 공작물인 건설폐기물중간처리시설의 설치가 제한될 수 있으므로, 위 산업입지법 규정은 위의 타법 상의 제한사유에 해당한다고 볼 여지가 있습니다.
❍ 그러나, 일반산업단지 안에서 건설폐기물중간처리업을 하기 위해서는 산업입지법 제12조제1항에 따라 시장 또는 군수 등의 허가를 받아야 하는 것이 원칙이라고 할 것이지만, 한편, 산업입지법 제12조제3항에 따르면 산업단지지정 전에 이미 관계 법령의 허가를 받고 그 공사 또는 사업에 착수한 경우에는 시장 또는 군수 등에게 신고만 하면 계속하여 공작물의 설치 등의 행위를 할 수 있는바, 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 것은 이미 허가내용에 대해 실질적인 심사를 받은 것이고, 이후의 허가 단계에서는 위에서 살펴본 바와 같이 적정통보를 받은 사업계획대로 그 시설을 갖추기만 하면 허가를 받을 수 있는 정도에 이른 것이라는 점에서, 산업단지의 지정 및 고시 전에 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 것을 관계 법령의 허가를 받은 것에 준한다고 보아, 산업입지법 제12조제3항을 유추 적용할 수 있을 것입니다.
❍ 위와 같이, 산업단지의 지정 및 고시 전에 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 경우, 산업입지법 제12조제3항을 유추 적용한다면, 해당 사업자는 그 공사 또는 사업에 착수한 경우 시장 또는 군수 등에게 신고만 하면 공작물의 설치, 물건을 쌓아놓는 행위 등 건설폐기물중간처리업을 위해 필요한 행위 등을 계속 시행할 수 있을 것이므로, 산업단지의 지정 및 고시 전에 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받고 그 공사 또는 사업에 착수한 경우에는, 건설폐기물중간처리업 허가에 있어서 산업입지법을 타법 상의 저촉사유로 보아, 건설폐기물중간처리업을 불허가해야하는 것은 아니라고 할 것입니다.
❍ 또한, 산업입지법 제2조제5호는 산업단지에 대하여 공장·지식산업관련시설·문화관련산업시설·정보통신산업관련시설·재활용산업관련시설·자원비축시설 등의 시설의 기능제고를 위하여 주거·문화시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 토지라고 정의하고 있는바, 재활용산업관련시설을 설치하여야 하는 건설폐기물중간처리업은 산업단지의 지정목적과도 합치하고, 산업입지법 제24조제1호는 산업단지개발사업의 시행자는 산업단지개발사업이 완료된 후, 대통령령이 정하는 바에 따라 산업단지 안의 토지를 소유하고 있는 자로서 개발계획에서 정한 내용에 적합한 재활용산업관련시설 등을 설치하고자 하는 자에게 환지할 수 있도록 규정하고 있어, 산업단지의 지정 및 산업단지개발사업이 된다고 하더라도 재활용산업관련시설사업 등을 할 수 있는 여지를 두고 있으며, 산업입지법 제30조는 산업단지개발사업의 시행자가 산업단지 안에 있는 기존의 공장이나 건축물 기타 공작물을 이전 또는 철거하지 아니하여도 산업단지개발사업에 지장이 없는 경우 위 공작물 등을 존치하게 할 수 있음을 규정하고 있으므로, 산업단지의 지정 및 산업단지개발사업 자체가 곧바로 건설폐기물중간처리업의 불허가사유가 되는 것은 아니라고 할 것입니다.
❍ 위와 같이 건설폐기물중간처리업의 적정통보는 허가 시 고려해야 할 여러 사유들을 검토한 이후 내려지는 행정처분인 점, 적정통보를 받은 이후 사업자는 막대한 시간과 비용을 투자하여 건설폐기물중간처리시설을 갖추게 되는 점, 산업단지의 지정은 처분의 상대방인 사업자가 관여할 수 없는 사정의 변경에 해당한다는 점 등을 고려할 때, 산업단지의 지정 및 고시 전에 건설폐기물 중간처리사업계획의 적정통보를 받은 자에 대하여 신뢰보호를 해 주어야 하는 측면이 있고, 건설폐기물처리지침에 따르면 적정통보 이후 그 내용대로 시설을 갖춘 경우 허가기준에 크게 못 미치는 경우가 아닌 한 허가를 하도록 되어있는 점과 산업입지법 제12조제1항에 따라 산업단지 안에서 공작물 설치 등 제한을 받는 행위에 대한 허가권자가 시장 또는 군수 등이고, 전라북도 사무위임조례 제2조제1항 및 별표 1은 건설폐기물중간처리업의 허가권을 전라북도지사로부터 시장 또는 군수에게 위임하고 있어, 해당 건설폐기물중간처리업의 허가권자 또한 시장 또는 군수이므로 전라북도의 경우 건설폐기물중간처리사업계획의 적정통보를 한 시장 또는 군수는 그 처리시설의 설치를 산업입지법의 관계 규정에 따라 허가할 수 있는 점 등을 고려할 때, 산업단지의 지정 및 고시 전에 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 사업자의 권리 또한 보호해 주어야 할 필요성이 있다고 할 것입니다.
❍ 따라서 산업단지의 지정 및 고시 당시를 기준으로 건설폐기물중간처리업의 허가를 받기 전의 단계로서 건설폐기물중간처리 사업계획 적정통보를 받은 경우라면, 위 적정통보를 받은 것을 산업입지법 제12조제3항의 산업단지지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받은 것에 준한다고 볼 수 있어, 사업자가 산업단지지정 및 고시 당시 이미 건설폐기물중간처리시설업의 공사 또는 사업에 착수한 경우에는 산업입지법 제12조제3항을 유추적용하여 시장 또는 군수 등에게 신고하고 공작물의 설치, 물건을 쌓아놓는 행위 등 건설폐기물중간처리업을 위해 필요한 행위 등을 할 수 있다고 할 것이므로, 건설폐기물중간처리업의 적정통보를 받은 사업자가 적정통보의 내용 및 건설폐기물법상의 허가요건을 모두 충족하는 해당 시설을 설치한 후 건설폐기물중간처리업의 허가 신청 시, 해당 사업장 부지가 산업입지법 제7조의 일반산업단지로 지정되었더라도 건설폐기물중간처리업의 허가를 할 수 있을 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 08-0096, 2008.07.30.】