<질의요지>
지방자치단체의 장이 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항제4호에 따라 일반재산인 토지(「건축법」 제57조제1항에 따른 최소 분할면적에 못 미치는 건물이 없는 토지인 경우를 전제함)를 그 토지에 인접한 토지소유자 1인에게 수의계약으로 매각하는 경우, 해당 인접 토지를 「신탁법」에 따라 담보신탁한 “위탁자”를 “토지소유자”로 볼 수 있는지?
[질의 배경]
경기도 및 행정안전부는 위 질의요지에 대해 해석상 의문이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안에서 일반재산인 토지에 인접한 토지를 「신탁법」에 따라 담보신탁한 “위탁자”는 공유재산법 시행령 제38조제1항제4호의 “토지소유자”로 볼 수 있습니다.
<이 유>
공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제38조제1항제4호에서는 「건축법」 제57조제1항에 따른 최소 분할면적에 못 미치는 토지로서 건물이 없는 토지의 인접 토지소유자가 1인일 때 일반재산인 해당 토지를 그 인접 토지소유자에게 수의계약으로 매각할 수 있다고 규정하고 있는데, 담보신탁한 토지의 “위탁자”가 “토지소유자”에 해당하는지 여부에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그런데 「신탁법」에 따른 신탁재산은 대내외적으로 소유권이 수탁자에게 완전히 귀속되고, 위탁자와의 내부관계에서 그 소유권이 위탁자에게 유보되어 있는 것은 아니나, 같은 법에서는 수탁자는 누구의 명의(名義)로도 신탁재산을 고유재산으로 하거나 신탁재산에 관한 권리를 고유재산에 귀속시키지 못하며(제34조제1항제1호), 신탁재산을 수탁자의 고유재산과 구별하여 관리(제37조제1항)하도록 하는 등 신탁재산의 권리·의무관계에 관하여 수탁자의 고유재산과 구분하고 있어, 비록 신탁재산이 수탁자의 소유에 속한다 하더라도 그에 관한 권리관계를 수탁자의 고유재산과 마찬가지로 취급할 수는 없고(대법원 2015.6.11. 선고 2013두15262 판결례 및 법제처 2020.5.4. 회신 20-0008 해석례 참조), 「신탁법」은 신탁에 관한 사법(私法)적 법률관계를 규정하는 것을 목적으로 하는 법률인 반면, 공유재산법은 지방자치단체의 공유재산에 대한 처분의 적정성 등을 도모함을 목적으로 하는 법률로서 두 법률은 그 입법목적이 다른바, 공유재산법에 따른 소유관계를 반드시 「신탁법」에 따른 소유관계와 동일하게 보아야 하는 것은 아닙니다.
또한 공유재산법 시행령 제38조제1항제4호는 일정 면적 미만의 토지로서 지방자치단체가 해당 토지를 직접 이용하는 것이 곤란하거나 단일 필지로는 그 활용가치가 떨어지는 경우, 해당 토지와 인접한 토지의 소유자에게 그 토지를 수의계약으로 매각할 수 있도록 하여 토지를 효율적으로 활용하게 하려는 것인바, 「신탁법」에 따른 담보신탁의 특성상 위탁자인 채무자가 대출받은 채무를 상환하면 신탁계약은 종료되고 그 소유권은 다시 위탁자에게 환원된다는 점(법제처 2011.8.19. 회신 11-0329 해석례 참조), 실제 수의계약의 대상이 되는 경우로 한정해 보면 인접 토지와 일반재산인 토지를 함께 활용할 실익이 있는 자는 담보신탁의 수탁자가 아닌 위탁자라는 점에 비추어 볼 때, 이 사안의 경우 담보신탁된 토지의 위탁자를 토지소유자로 보는 것이 공유재산법 시행령 제38조제1항제4호의 취지에 부합하는 해석입니다.
그리고 공유재산법 시행령 제38조제1항제4호에서는 수의계약의 요건으로 “토지의 인접 토지소유자가 1인인 경우”를 규정하고 있는데, 이는 특정인에게 특혜를 주지 않도록 일반재산인 토지와 인접한 토지 전체에 대한 소유자가 1인인 경우로 한정하여 수의계약에 의한 매각을 허용한 것인데, 만약 담보신탁된 토지의 경우 같은 호의 토지소유자를 위탁자가 아닌 수탁자로 본다면, 지방자치단체의 일반재산인 토지에 인접한 복수의 토지소유자가 동일한 신탁회사에 토지를 담보신탁한 경우에도 지방자치단체가 일반재산인 토지를 그 신탁회사에 수의계약으로 매각할 수 있게 되어, 복수의 토지소유자와는 불가능했던 수의계약이 담보신탁계약을 통해 가능하게 되는 결과를 초래할 수 있는바, 이러한 해석은 일반재산을 인접 토지소유자가 1인인 경우에만 수의계약으로 매각할 수 있도록 한 같은 호의 규정 취지에 반하므로 타당하지 않습니다.
따라서 일반재산인 토지에 인접한 토지를 「신탁법」에 따라 담보신탁한 “위탁자”는 공유재산법 시행령 제38조제1항제4호의 “토지소유자”로 볼 수 있습니다.
【법제처 21-0512, 2021.09.14.】