<질의요지>
이미 준공된 산업단지(단일기업이 입주한 산업단지로서 기업소유의 토지를 개발하는 경우가 아닌 것을 전제함.) 안에 있는 부지에 해당 산업단지개발사업의 시행자(이하 “사업시행자”라 함)인 동시에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함)에 따른 민간공원추진자[특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 아닌 자를 말함(공원녹지법 제16조제3항 참조).]인 자가 같은 법 제21조에 따라 도시공원을 설치하고 공원면적의 70퍼센트 이상을 공원관리청에 기부채납한 경우,
가. 같은 법 제21조의2제1항에 따라 기부채납하고 남은 부지에 대하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제13조의4제1항 각 호 외의 부분에 따라 산업단지개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 변경함으로써 지가상승이 발생하면 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수 있는지?
나. 개발계획의 승인권자는 사업시행자인 민간공원추진자로 하여금 기부채납한 도시공원 안에 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로서 지하주차장(독립된 시설로서의 주차장을 말하며, 이하 같음.)만을 별도로 설치하게 할 수 있는지?
[질의 배경]
대구광역시와 민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고 그 회신내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대하여
이 사안의 경우 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
이 사안의 경우 개발계획의 승인권자는 사업시행자인 민간공원추진자로 하여금 기부채납한 도시공원 안에 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로서 지하주차장만을 별도로 설치하게 할 수 없습니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대하여
산업입지법은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있고, 공원녹지법은 도시에서의 공원녹지의 확충·관리·이용 및 도시녹화 등에 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 조성하여 건전하고 문화적인 도시생활을 확보하고 공공의 복리를 증진시키는 것을 목적(제1조)으로 하고 있는바, 산업입지법과 공원녹지법은 입법목적을 달리하며 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 볼만한 규정도 없으므로 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우 양 법이 모두 적용된다고 할 것입니다.(대법원 2010.9.9. 선고 2008두22631 판결례 참조)
그런데 공원녹지법 제21조의2제1항 각 호 외의 부분에서는 민간공원추진자가 공원면적의 70퍼센트 이상에 해당하는 도시공원을 기부채납하는 경우로서 일정 기준을 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역·주거지역·상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 “비공원시설”이라 함)을 설치할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 민간공원추진자에게 공원조성면적 일부에 민간 상업시설 등 비공원시설을 설치할 수 있도록 허용함으로써 장기 미집행된 도시공원 조성문제를 해소하기 위한 규정[2009.12.29. 법률 제9860호로 개정될 당시 국회 심사보고서(p.19 ∼ p.23) 참조]입니다.
그리고 산업입지법 제13조의4제4항 본문에서는 개발계획을 변경하거나 실시계획을 수립하여 지가상승 차액이 발생하는 경우에 승인권자가 사업시행자로 하여금 산업단지에 필요한 공공시설을 설치하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 민간 사업시행자가 산업단지 개발 과정에서 얻게 된 개발이익의 일부를 공공의 이익으로 환원시키기 위한 규정[법제처 2018.7.16. 회신 18-0217 해석례 참조(해석 대상 규정인 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조의2제3항은 산업입지법이 2018.6.12. 법률 제15679호로 일부개정 되면서 법률로 상향하여 제13조의4제4항으로 규정됨)]으로 다른 법률에 따라 기부채납한 공공시설이 있는 경우 해당 공공시설을 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 설치하게 하는 공공시설로 보도록 하는 등의 규정은 두고 있지 않습니다.
이와 같이 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 도시공원을 기부채납하는 것은 남은 부지를 개발할 수 있기 위한 선행 조건이고, 산업입지법 제13조의4제4항에 따라 개발계획 승인권자가 사업시행자에게 공공시설을 설치하게 하는 것은 사업시행자가 산업단지 개발 과정에서 얻게 된 개발이익의 일부를 공공의 이익으로 환원시키기 위한 사후 조치로 이 사안의 경우 도시공원을 기부채납하고 남은 부지에 대해 개발계획을 변경함으로써 지가상승이 발생하고 그 일부를 공공시설로 설치하게 하는 것이므로, 개발계획의 변경 전에 이미 기부채납한 도시공원을 산업입지법 제13조의4제4항에 따라 설치하게 할 수 있는 공공시설로 볼 수는 없습니다.
※ 법령정비 권고사항
산업입지법상 개발계획의 변경이나 실시계획의 수립으로 지가상승이 발생한 경우 지가상승차액의 일정 범위 내에서 사업시행자로 하여금 설치하게 할 수 있는 공공시설의 범위에 사업시행자가 기부채납한 시설 등을 추가할 정책적 필요가 있다면, 그 범위를 조정하여 분명하게 규정할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바,(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 산업입지법 제13조의4제4항 본문에서는 산업단지개발계획 승인권자가 개발계획의 변경으로 인하여 발생하는 지가상승차액의 100분의 50 범위에서 사업시행자로 하여금 같은 법 “제33조에 따른 도로, 공원, 녹지 등 산업단지에 필요한 공공시설”을 설치하게 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 해당 규정에 따라 개발계획 승인권자가 사업시행자에게 설치하도록 할 수 있는 공공시설의 범위는 산업입지법 제33조에 따른 공공시설로 제한하여 해석해야 합니다.
그런데 산업입지법 제33조제1항에서는 “도로, 공원, 녹지, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설”이라고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제31조제1항에서는 공공시설의 범위를 산업단지의 진입도로 및 간선도로(제1호), 산업단지안에 보존할 녹지 및 공원(제2호), 용수공급시설·하수도시설·전기시설·통신시설·공공폐수처리시설 및 폐기물처리시설(제3호), 산업입지법 제26조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 공공시설(산업입지법 제26조의 위임에 따라 공공시설의 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 제24조의4제1항 각 호에서도 도로, 공원, 광장, 하천, 녹지, 수도, 하수도, 유수지시설 및 방조설비만을 규정하여 주차장은 해당하지 않음.)(제4호) 등을 각각 열거하여 규정하고 있는데, 독립된 시설로서의 주차장 시설은 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 것이 문언 상 명백하므로 개발계획의 승인권자는 산업입지법 제13조의4제4항 본문에 따라 지하주차장만을 별도로 설치하게 할 수는 없습니다.
【법제처 19-0680, 2019.12.24.】