<결정요지>
[1] 이 사건 환수조항 및 대상사업조항의 위헌 여부
가. 과잉금지원칙 위반 여부
○ ① 이 사건 환수조항 및 대상사업조항(이하 위 두 조항을 합하여 지칭할 때는 ‘이 사건 환수조항 등’이라 한다)이 주택재건축사업에서 발생되는 초과이익 중 일부를 환수하는 방법으로 재건축부담금을 부과하는 것은 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하기 위한 공적 과제와 밀접한 관련성이 있고, 재건축사업을 시행하는 재건축조합 또한 위와 같은 공적 과제와 밀접한 관련성 및 집단적 책임성을 갖는다고 할 것인 점, ② 따라서 국가는 토지의 균형 있는 이용·개발 및 보전을 유도하는 한편, 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하는 데 적합한 방향으로 재건축을 유도하기 위하여 재건축부담금과 같은 공과금을 부담금 형태로 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있는 점, ③ 재건축초과이익의 산정에는 개발비용 등이 공제되는데 여기의 개발비용 등에는 공사비, 설계감리비, 부대비용 및 그 밖의 경비가 포함되고, 국가 등에 납부한 제세공과금이나 기반시설부담금, 광역교통시설부담금, 그 밖의 원인자부담금 등도 모두 포함되기 때문에, 결국 재건축조합의 비용과 노력을 투입한 부분은 재건축초과이익에서 공제되는 점, ④ 위와 같이 개발비용 등을 공제하여 산출한 결과, 재건축초과이익이 발생하였다고 하여 모든 경우에 재건축부담금이 부과되는 것이 아니고, 조합원 1인당 평균 재건축초과이익이 3천만 원 이하인 경우에는 재건축부담금이 면제되며, 평균 재건축초과이익이 3천만 원을 초과하는 경우 그 초과이익의 다과에 따라 비례적으로 부과율이 높아지되, 최대 1억 1천만 원을 초과하는 경우에도 부과율이 50%를 초과하지 않도록 규정함으로써 그 부과 액수가 과다하지 않도록 하고 있는 점, ⑤ 재건축추진위원회 승인 이후에 사업이 장기간 지연되는 경우 부담금이 과도하게 부과되는 것을 방지하기 위하여, 부과개시시점부터 부과종료시점까지의 기간은 최대 10년이 넘지 않도록 하고 있는 점, ⑥ 결국 이 사건 환수조항 등은 주택재건축사업을 통하여 발생한 정상주택가격상승분을 초과하는 주택가액의 증가분 중 일부를 환수함으로써 재건축사업을 간접적으로 규제함에 그치고 있을 뿐, 재건축사업 자체를 원천적으로 봉쇄하는 것이 아닌 점 등을 종합하여 보면, 개발비용 등 재건축조합의 비용과 노력을 투입한 부분을 공제한 평균 재건축초과이익이 3천만 원을 초과하는 경우에 한하여 일정 부과율을 적용하여 재건축부담금을 부과하도록 규정한 이 사건 환수조항 등이 과잉금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 평등원칙 위반 여부
주택재개발사업과 주택재건축사업은 사업목적과 대상, 구체적인 사업의 시행방식 및 절차, 개발이익 환수의 방식과 정도가 모두 다르다고 할 것이어서, 개발이익 환수의 필요성 측면에서 주택재건축사업과 주택재개발사업이 동일하다고 볼 수 없다. 그렇다면 주택재건축사업과 주택재개발사업은 이 사건 재건축부담금 부과와 관련하여 헌법적으로 의미 있는 비교집단이라고 볼 수 없으므로, 주택재개발사업이 아닌 주택재건축사업에 한하여 재건축부담금을 부과하도록 한 이 사건 환수조항 등은 헌법상 평등원칙에 위반되지 아니한다.
[2] 이 사건 일반분양조항의 위헌 여부
가. 명확성원칙 위반 여부
재산권 보장의 일반원칙, 재건축초과이익 환수에 관한 법률의 입법취지, 조합원분양분에 대한 부과기준과의 관계 등을 종합하여 보면, 이 사건 일반분양조항의 ‘분양시점의 분양가격’은 ‘실제의 분양가격’이라고 명확하게 해석될 수 있으므로, 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
나. 평등원칙 위반 여부
이 사건 일반분양조항은 최종적인 재건축부담금을 산정하기 위한 중간 단계의 기술적인 조항에 불과하여, 최종적 납부의무자인 재건축조합이 재산권 침해를 주장하면서 이 사건 일반분양조항을 다투는 것은 별론으로 하고, 최종 재건축부담금 산정에 이르기 전의 특정 주택가액의 산정방식과 관계에서 재건축조합에 대한 차별이 존재한다고 볼 수 없다. 결국 이 사건 일반분양조항은 차별취급이 존재하지 아니하므로, 평등원칙에 위반되지 아니한다.
[3] 이 사건 가액산정조항의 위헌 여부
이 사건 가액산정조항에 의하여 산정되는 ‘개시시점 주택가액’과 ‘종료시점 주택가액’은 실질적으로 동일한 기준과 절차에 따라 산정된 가격에 따라 산정된다고 할 것이므로, 청구인의 주장과 같이 상이한 조건에서 주택가액을 산정함으로써 청구인의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
<재판관 이은애, 재판관 이영진의 반대의견>
심판대상조항을 통해서는 ‘주택가격의 안정’ 등 목적의 달성을 기대하기 어렵거나 그 가능성이 매우 미미하고 오히려 새로운 주택 공급이 억제됨으로써 주거 안정을 저해할 위험성이 있는 반면, 다음에서 보는 바와 같이 재건축사업에 대한 규제 필요성에 치우친 나머지 정책수단의 범위를 넘어 과도하게 주택소유자의 주거로서 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현할 토대인 재산권을 제한한다.
① 심판대상조항은 아직 실현되지 않은 경제적 이익을 ‘재건축초과이익’으로 포착하여 환수 대상으로 삼고 있으므로, 재건축초과이익의 공평하고 정확한 계측이 담보되어야 함에도, 심판대상조항은 임의로 ‘개시시점’과 ‘종료시점’을 끊어서 이를 바탕으로 미실현된 재건축초과이익을 포착하는 데다가 일반분양분을 제외하고는 주로 실제 거래가격이 아닌 평가금액에 따라 기준 주택가액을 정하므로, 그 과정에 집행기관의 자의가 개입할 위험이 있거나 계측의 정확성을 기하기 어렵다.
② 재건축부담금은 재건축사업으로 발생한 이익에 대하여 부과·징수하도록 하고 있는데, 재건축사업 대상 주택의 가액 증가분에 대한 이익의 상당 부분은 이미 재산세 등 각종 조세를 통해 환수되고 있고, 특히 양도소득세의 경우 주택 소유자는 재건축초과이익이 포함된 양도가액을 기준으로 계산한 양도소득세를 부담하게 되므로, 재건축부담금과 각종 조세 부담이 누적적·중첩적으로 이루어짐으로써 결과적으로 재건축사업 대상 주택 소유자에게 과도한 경제적 부담이 초래됨을 부인하기 어렵다.
③ 재건축부담금에는 재건축사업 대상 주택을 소유한 자의 그 주택 보유 시점, 보유 목적 등 구체적 사정은 재건축부담금 부과·징수 여부나 부담금 액수에 일절 고려되지 않으므로, ‘1가구 1주택자’나 ‘실거주 목적으로 장기간 주택 등을 보유한 자’에 관해서도 아무런 입법적 배려가 이루어지지 않았다. ‘1가구 1주택자’ 또는 ‘실거주자’가 현실적으로 재건축부담금을 부담할 경제적 여력이 없는 경우에는 부득이 소유권을 유지하기 위해 거액의 대출을 받거나 대상 주택 등을 팔 수밖에 없는 상황이 초래될 수도 있으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성에 어긋난다고 보지 않을 수 없다.
④ 심판대상조항을 비롯한 재건축이익환수법은 재건축부담금이 부과된 대상 주택의 가치가 하락한 경우에 관한 아무런 보완규정을 두지 않고 있다.
주택은 인간의 존엄과 가치를 지닌 개인과 그 가족의 주거공간으로서 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현하는 장소이다. 재건축부담금이 과다하여 주택 소유자가 그것을 감당할 수 없는 경우에는 대상 주택을 처분해야 하는 상황에 부닥침으로써 오랜 기간 살아온 생활 터전을 상실할 수도 있다. 심판대상조항으로 말미암아 재건축사업 자체를 포기하거나 연기할 수밖에 없는 경우에도 마찬가지다.
앞서 살펴본 여러 사정을 종합할 때 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위배하여 주택 소유자의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
▣ 결정의 의의
헌법재판소는, 주택재건축사업을 통하여 발생한 정상주택가격상승분을 초과하는 주택가액의 증가분 중 일부를 환수하도록 한 이 사건 환수조항 등이 재건축조합의 재산권 등을 침해하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였다. 이 사건에서 헌법재판소는 재건축부담금의 법적 성격을 명확히 함과 동시에 그 헌법적 정당성 여부를 최초로 판단하였다.
【헌법재판소 2019.12.27. 선고 2014헌바381 결정】
• 헌법재판소 결정
• 사 건 / 2014헌바381 재건축초과이익 환수에 관한 법률 제3조 등 위헌소원
• 청구인 / ○○ 주택재건축정비사업조합
• 당해사건 / 서울행정법원 2012구합42281 재건축부담금부과처분취소
• 선고일 / 2019.12.27.
<주 문>
구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제3조, 구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2006.5.24. 법률 제7959호로 제정되고, 2017.2.8. 법률 제14569호로 개정되기 전의 것) 제5조, 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2006.5.24. 법률 제7959호로 제정된 것) 제7조 중 ‘분양시점 분양가격’ 부분, 구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제9조는 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
<이 유>
1. 사건개요
청구인은 서울 용산구 (주소 생략) 지상 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 신축하기 위하여 설립된 주택재건축정비사업조합인바, 2012.9.25. 서울특별시 용산구청장으로부터 1,718,727,300원의 재건축부담금 부과처분(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다)을 받았다.
청구인은 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(서울행정법원 2012구합42281), 그 소송 계속 중 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’ 제3조, 제5조, 제7조, 제9조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2013아1039) 2014.7.25. 기각되자, 2014.9.3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’ 제3조, 제5조, 제7조, 제9조를 심판대상조항으로 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인은 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’ 제7조 전부가 아니라 제7조 중 일반분양분의 종료시점 주택가액을 규정한 부분만을 다투고 있으므로, 심판대상을 해당 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제3조(이하 ‘이 사건 환수조항’이라 한다), 구 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’(2006.5.24. 법률 제7959호로 제정되고, 2017.2.8. 법률 제14569호로 개정되기 전의 것) 제5조(이하 ‘이 사건 대상사업조항’이라 한다), ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’(2006.5.24. 법률 제7959호로 제정된 것) 제7조 중 ‘분양시점 분양가격’ 부분(이하 ‘이 사건 일반분양조항’이라 한다), 구 ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제9조(이하 ‘이 사건 가액산정조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 지칭할 때는 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제3조(재건축초과이익의 환수) 국토해양부장관은 재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익을 이 법에서 정하는 바에 의하여 재건축부담금으로 징수하여야 한다.
구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2006.5.24. 법률 제7959호로 제정되고, 2017.2.8. 법률 제14569호로 개정되기 전의 것)
제5조(대상사업) 재건축부담금의 부과대상인 행위는「도시 및 주거환경정비법」 제2조 제2호 다목의 규정에 의한 주택재건축사업으로 한다.
재건축초과이익 환수에 관한 법률(2006.5.24. 법률 제7959호로 제정된 것)
제7조(부과기준) 재건축부담금의 부과기준은 종료시점 부과대상 주택의 가격 총액(다만, 부과대상 주택 중 일반분양분의 종료시점 주택가액은 분양시점 분양가격의 총액으로 하며, 이하 “종료시점 주택가액”이라 한다)에서 다음 각 호의 모든 금액을 공제한 금액으로 한다.
1. 개시시점 부과대상 주택의 가격 총액(이하 “개시시점 주택가액”이라 한다)
2. 부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 등
구 재건축초과이익 환수에 관한 법률(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013.3.23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제9조(주택가액의 산정) ① 제7조의 규정에 의한 개시시점 주택가액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 공시된 부과대상 주택가격(공시된 주택가격이 없는 경우는 제2항에서 규정한 절차에 따라 국토해양부장관이 산정한 부과개시시점 현재의 주택가격) 총액에 공시기준일부터 개시시점까지의 정상주택가격상승분을 반영한 가액으로 한다.
② 제7조의 규정에 의한 종료시점 주택가액은 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관이 대통령령이 정하는 부동산 가격의 조사·산정에 관하여 전문성이 있는 기관(이하 “부동산가격조사 전문기관”이라 한다)에 의뢰하여 종료시점 현재의 주택가격 총액을 조사·산정하고 이를 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 부동산평가위원회(이하 “부동산평가위원회”라 한다)의 심의를 거쳐 결정한 가액으로 한다. 이 경우 본문 규정에 의하여 산정된 종료시점 현재의 주택가격은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제16조 및 제17조의 규정에 의하여 공시된 주택가격으로 본다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 환수조항 및 대상사업조항
(1) 재산권 침해
‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’(이하 연혁에 관계없이 ‘재건축이익환수법’이라 한다)이 제정될 당시와 비교하여 부동산 시장이 침체되어 재건축사업이 더 이상 주택 가격을 상승시키는 요인으로 작용하지 않는 등 개발이익을 사회적으로 환수하여야 한다는 공감대가 상실되었고, 재건축사업은 불량·노후 주택 소유자들이 본인의 재산 및 비용과 노력을 투입하여 소유토지 본래의 용도와 용적률의 범위 내에서 새로운 주택으로 교체하는 행위로서 이로 말미암은 주택의 가치 상승은 조합원들이 노력한 대가이므로 불로소득적인 것으로 볼 수 없다는 점 등을 고려하면, 이 사건 환수조항 및 이 사건 대상사업조항은 입법목적의 정당성이 인정되지 아니하므로 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다.
(2) 평등원칙 위반
노후·불량주택을 개량하는 것을 넘어 도시기능을 회복·개선한다는 공공적 관점 및 주택가격을 불안정하게 한다는 경제적 관점에서 보면, 주택재개발사업과 주택재건축사업은 개발이익 환수의 필요성 측면에서 본질적으로 동일하다. 그럼에도 불구하고 이 사건 환수조항 및 이 사건 대상사업조항은 주택재건축사업만을 재건축부담금의 부과대상으로 삼고 있는바, 이는 합리적이고 객관적인 이유 없이 주택재개발조합과 주택재건축조합을 차별 취급하는 것이므로 평등원칙에 위반된다.
나. 이 사건 일반분양조항
(1) 명확성원칙 위반
이 사건 일반분양조항이 규정하고 있는 ‘분양시점 분양가격’이 ‘분양공고 당시 분양가격’을 의미하는지 혹은 ‘실제 분양가격’을 의미하는지 불분명하므로 명확성원칙에 반하여 헌법에 위반된다.
(2) 평등원칙 위반
만약 이 사건 일반분양조항의 ‘분양시점 분양가격’을 ‘실제 분양가격’을 의미한다고 해석하는 경우에는 합리적인 이유 없이 조합원분양분과 일반분양분의 부담금 부과기준을 달리 산정하게 되는 것이므로, 평등원칙에 위반된다.
다. 이 사건 가액산정조항
미실현 이익에 대하여 부담금을 부과하는 것이 정당화되기 위해서는 미실현 이익에 대한 공평하고 합리적인 계측이 전제되어야 하므로, 개시시점 주택가액과 종료시점 주택가액은 동일한 조건 하에서 산정되어야 한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 가액산정조항은 개시시점 주택가액과 종료시점 주택가액을 상이한 조건 하에서 산정되도록 규정함으로써 재건축부담금이 과도하게 부과되도록 하였으므로 재산권을 침해한다.
4. 판단
가. 재건축이익환수법 일반론
(1) 재건축이익환수법의 입법경위 및 연혁
주택재건축사업은 공급 위주의 주택정책에 따라 건설된 상당수 공동주택들의 노후화에 따른 안전상의 문제를 해결하고 주거환경을 개선하며, 택지확보가 어려운 지역에서 보다 용이하게 택지를 확보할 수 있도록 하는 제도이다. 그러나 재건축된 주택의 가격이 급등하고 이에 따른 무분별한 주택재건축사업의 추진 및 재건축대상주택에 대한 투기적 매입현상이 초래되면서 자원의 낭비와 부동산 거래 왜곡이 심화되자, 2006.3.30. 정부는 재건축개발이익 등의 환수를 주요 내용으로 하는 이른바 ‘3.30. 부동산 대책’을 발표하고, 그 실천을 담보하기 위하여 2006.5.24. 법률 제7959호로 재건축이익환수법을 제정하였다.
이후 입법자는 수도권에 비해서 열악한 주거환경에 처해있는 지방의 현실을 감안하여 수도권 이외의 지역에 대해서 재건축부담금을 감면함으로써 지역 간 형평 및 지역경제 활성화를 도모하기 위하여 2008.6.5. 법률 제9102호로 부칙 제3조를 개정하였는데, 그 내용은 수도권정비계획법 제2조 제1호에 따른 수도권 외의 지역에서 시행되는 주택재건축사업 중 2009.6.30.까지 관리처분계획의 인가를 신청한 사업에 대해서는 재건축부담금을 징수하지 아니하도록 하는 것이었다. 2012년에 이르러 재건축부담금제도의 도입 당시와 달리 주택시장이 침체되자, 2012.12.18. 법률 제11589호로 개정된 재건축이익환수법은 2014.12.31.까지 관리처분계획의 인가를 신청한 재건축사업자에 대하여는 재건축부담금을 한시적으로 면제하는 임시특례조항인 제3조의2를 신설하였다. 그 후 2017.12.31.까지 관리처분계획의 인가를 신청한 재건축사업에 대하여 재건축부담금을 한시적으로 다시 면제하는, 즉 면제기한을 연장하는 내용으로 재건축이익환수법 제3조의2가 개정되었고, 현재 위와 같은 한시적 면제기한은 종료된 상태이다.
(2) 재건축이익환수법의 주요내용
이 사건 부과처분 당시의 재건축이익환수법의 내용을 살펴본다. 재건축부담금의 대상이 되는 ‘재건축초과이익’이란 재건축사업으로 인하여 정상주택가격상승분을 초과하여 당해 재건축조합 또는 조합원에 귀속되는 주택가액의 증분을 말한다(구 재건축이익환수법 제2조 제1호). 재건축부담금 부과 대상사업은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 연혁에 관계없이 ‘도시정비법’이라 한다) 제2조 제2호 다목에 의한 주택재건축사업으로 한다.
재건축사업을 시행하기 위하여 구 도시정비법 제16조에 따라 설립된 조합(조합이 해산된 경우 등에는 조합원)이 재건축부담금을 납부할 의무가 있다(구 재건축이익환수법 제6조). 재건축부담금 부과개시시점은 구 도시정비법에 따라 당해 주택재건축사업을 위하여 구성된 조합설립추진위원회가 승인된 날이고, 부과종료시점은 당해 주택재건축사업의 준공인가일이다(구 재건축이익환수법 제8조). 재건축부담금의 산정은 부과종료시점 주택가액 총액에서 부과개시시점 주택가액 총액과 부과개시시점 주택의 정상주택가격상승분 총액 및 개발비용 등을 공제한 후의 초과이익에 일정한 부과율을 곱해서 산정한다(재건축이익환수법 제7조). 여기서 정상주택가격상승분은 개시시점 주택가액에 국토해양부장관(현 국토교통부장관을 말한다. 이하 같다)이 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하는 정기예금이자율과 종료시점까지의 당해 재건축 사업장이 소재하는 시·군·구의 평균주택가격상승률 중 높은 비율을 곱하여 산정한다(구 재건축이익환수법 제10조).
재건축부담금 = {종료시점 주택가액 총액 - (개시시점 주택가액 총액 + 부과기간 동안의 정상주택가격상승분 총액 + 개발비용 등)} × 부과율 |
징수된 재건축부담금은 국가에 50%, 당해 광역 지방자치단체에 20%, 당해 기초자치단체에 30%가 귀속된다. 이 중 국가 귀속분은 주택법에 따라 설치된 국민주택기금으로, 지방자치단체 귀속분은 도시·주거환경정비기금, 재정비촉진특별회계 또는 국민주택사업특별회계의 재원으로 귀속된다. 또한 국토해양부장관은 지방자치단체별 주거기반시설의 설치 수준 등을 고려하여 국가 귀속분을 광역 지방자치단체와 기초 지방자치단체에 각각 50%를 지원하여야 한다(구 재건축이익환수법 제4조). 결국 재건축부담금은 최종적으로 모두 지방자치단체의 기금이나 특별회계에 귀속되어 이를 활용하게 된다.
(3) 재건축부담금의 법적 성격
재건축이익환수법이 제정될 당시 시행되었던 구 ‘부담금관리 기본법’ 제3조 및 이에 따른 별표 제114호는 재건축이익환수법 제3조에 의한 재건축부담금을 부담금의 하나로서 명시하고 있었고, 현행 ‘부담금관리 기본법’ 제3조에 따른 별표 제68호도 재건축이익환수법 제3조에 따른 재건축부담금을 같은 법에서 말하는 부담금 중 하나로서 열거하고 있다. 다만 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2004.7.15. 2002헌바42 참조).
살피건대, 이 사건 재건축부담금은 국토해양부장관이 주택재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 제고한다는 특정한 공적 과제의 수행을 위하여, 구 도시정비법에 의하여 주택재건축사업을 하기 위하여 설립된 조합(또는 조합원)이라는 특정 부류의 법인 또는 사람들에게 특정한 반대급부 없이 일정한 금전을 강제적·일률적으로 부과하는 것이다. 또한 이렇게 마련된 부과금은 국민주택기금, 도시·주거환경정비기금 또는 국민주택사업특별회계로 귀속되어 별도로 관리·운용되고(구 재건축이익환수법 제4조), 국민주택의 건설, 임대주택의 건설·관리 등 제한된 용도로만 지출된다는 점에서, 법률상 규정된 과세요건이 충족되면 국민이면 누구나 부담하는 일반적인 재정책임, 즉 일종의 일반부담으로서 정부의 재정수요를 충당하기 위하여 보상이나 반대급부 없이 국민으로부터 강제적으로 징수하는 조세와는 그 목적과 기능이 구별되므로, 재건축부담금은 조세가 아닌 부담금에 해당한다.
한편, 부담금은 그 부과목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 재정조달목적 부담금과 ② 재정조달 목적뿐만 아니라 부담금의 부과 자체로써 국민의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 특정한 공법적 의무의 이행 또는 공공출연으로부터의 특별한 이익과 관련된 집단 간의 형평성 문제를 조정하여 특정한 사회·경제정책을 실현하기 위한 정책실현목적 부담금으로 구분될 수 있다(헌재 2004.7.15. 2002헌바42; 헌재 2005.3.31. 2003헌가20 참조). 이 사건 재건축부담금 제도는 재건축사업으로 발생하는 초과이익의 사유화로 인하여 발생하는 소득구조의 불균형과 계층 간 갈등, 주택가격의 폭등을 방지함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하고, 주거환경(노후·불량주택)을 개선하고자 하는 재건축사업이 본래의 목적대로 추진되도록 유도하고자 마련된 것이다. 그렇다면 이는 재정조달목적이 아예 없다고는 할 수 없지만, 대체로 부담금의 부과 자체로 특정한 사회·경제 정책의 실현을 목적으로 하는 ‘정책실현목적의 유도적·조정적 부담금’이라고 할 것이다.
나. 이 사건 환수조항 및 대상사업조항의 위헌 여부
(1) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성
헌법 제23조는 제1항에서 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”, 제2항에서 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 헌법 제119조 제2항은 “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”고 정하고 있으며, 헌법 제120조 제2항은 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.”라고, 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 각 규정하고 있다.
이 사건 환수조항 및 대상사업조항(이하 위 두 조항을 합하여 지칭할 때는 ‘이 사건 환수조항 등’이라 한다)의 입법목적은 주택재건축사업으로 발생하는 개발이익 중 정상주택가격상승분을 초과하여 발생하는 이익의 일부를 환수하여 재건축사업에 대한 투기적 수요를 억제하고 이를 통해 전반적인 주택가격의 안정과 주거여건이 열악한 지역의 주거복지증진을 유도하여 사회적 형평을 기하는 데 있다. 이는 위에서 언급한 재산권 행사의 공공복리 적합성 및 국토의 개발과 이용에 대한 국가의 규제와 조정이라는 헌법적 과제의 수행과 관련된 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
(나) 수단의 적합성
위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 이 사건 환수조항 등이 선택한 방법, 즉 재건축사업을 시행하기 위하여 설립된 조합(이하 ‘재건축조합’이라 한다)에 재건축이익환수법이 정한 초과이익 중 일부를 환수하는 방법으로 재건축부담금을 부과하는 것이 적합한 수단이 될 수 있는지에 관하여 본다.
살피건대, 주택재건축사업은 부동산 가격 상승기에 주로 이루어지는 것으로서 사업대상 부동산의 가격뿐만 아니라, 인근지역 부동산에 이르기까지 연쇄적인 가격 상승을 유발하는 특징이 있다. 특히 공동주택을 대상으로 하는 재건축사업은 상대적으로 투자대상으로서의 속성이 강해, 작은 변수에도 민감하게 반응하여 집값 불안심리를 부추기고 주변지역 집값 상승을 촉발시키는 원인 중 하나로 지목되어 왔다. 재건축사업으로 인한 용적률의 상향에 따른 고밀도 개발은 경관악화와 기반시설 부족을 야기하기도 하고, 반영구적으로 쓸 수 있는 건축자재를 철거하여 다시 시공함에 따라 다량의 건축폐기물 양산과 자원 낭비라는 부작용을 초래하기도 한다.
이와 같은 여러 부작용에도 불구하고 재건축사업으로 인하여 상당한 개발이익이 발생하게 되고, 개발이익은 재건축조합 또는 조합원에게 귀속된다. 그런데 이러한 개발이익은 상당부분 개인의 노력보다 용적률 증가 즉, 개발밀도의 상향조정을 통해 확보한 밀도차익 내지 해당 토지의 활용도 증가에 기인하는 것이다. 따라서 재건축이익환수법이 이러한 개발이익을 재건축초과이익으로 산정한 다음 일정 부분 회수하는 것은, 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하기 위한 공적 과제와 밀접한 관련성이 있다고 하지 않을 수 없고, 나아가 재건축사업을 시행하는 재건축조합 또한 위와 같은 공적 과제와 밀접한 관련성 및 집단적 책임성을 갖는다고 보지 않을 수 없다. 그렇다면 국가는 토지의 균형있는 이용·개발 및 보전을 유도하는 한편, 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하는 데 적합한 방향으로 재건축을 유도하기 위하여 재건축부담금과 같은 부담금을 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있다.
나아가 이 사건 환수조항 등에 따라 징수한 재건축부담금은 조세와 달리 국가의 일반회계의 재원으로 귀속되지 않고 기금 내지 특별회계의 재원으로 귀속되며, 이 회계의 세입은 구 재건축이익환수법 제4조에 따라 도시·주거환경정비, 국민주택사업 등의 용도로만 사용되는 점, 재건축부담금은 구 ‘부담금관리 기본법’ 제7조 등에 의하여 기획재정부장관으로 하여금 매년 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어 있어, 재건축부담금 징수의 타당성이나 적정성은 매년 입법자의 지속적인 심사를 받게 되어 있으므로, 이 사건 재건축부담금 부과가 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성은 크지 않다고 판단되는 점(헌재 2004.7.15. 2002헌바42; 헌재 2008.11.27. 2007헌마860 참조) 등을 종합적으로 고려해 보면, 결국 이 사건 환수조항 등에 의한 재건축부담금제도는 추구되는 공적과제와 부과되는 부담금 사이의 관련성, 부과 대상자의 선정, 징수된 재건축부담금의 사용 등 어느 면에서 보아도 주택가격의 안정과 사회적 형평의 제고라는 입법목적 달성을 위하여 선택된 적합한 수단이라고 볼 수 있다.
(다) 침해의 최소성
앞서 살펴본 바와 같이 재건축부담금은 종료시점 부과대상 주택가격 총액에서 개시시점 부과대상 주택가격의 총액, 부과기간 동안의 정상주택가격상승분 총액 및 개발비용 등을 공제한 금액을 재건축초과이익으로 본다(재건축이익환수법 제7조). 그런데 여기의 개발비용 등에는 공사비, 설계감리비, 부대비용 및 그 밖의 경비가 포함되고, 관계 법령의 규정 등의 조건에 의하여 납부의무자가 국가 등에 납부한 제세공과금이나 공공시설·토지 등을 국가에 제공하거나 기부한 경우 그 가액 및 재건축사업의 시행과 관련하여 지출된 기반시설부담금, 광역교통시설부담금, 그 밖의 원인자부담금 등도 모두 포함되기 때문에(구 재건축이익환수법 제11조), 결국 재건축조합의 비용과 노력을 투입한 부분은 재건축초과이익에서 공제된다. 나아가 부담금 부과개시시점 이후 해당 부과대상 주택을 양도하여 양도소득세가 부과된 경우, 당해 양도세액 중 부과개시시점부터 양도시점까지에 상당하는 세액을 개발비용에 계상하여 재건축초과이익에서 공제될 수 있도록 규정하고 있다(재건축이익환수법 제13조).
또한 위와 같이 개발비용 등을 공제하여 산출한 결과, 재건축초과이익이 발생하였다고 하여 모든 경우에 재건축부담금이 부과되는 것도 아니다. 즉, 조합원 1인당 평균 재건축초과이익이 3천만 원 이하인 경우에는 재건축부담금이 면제된다. 평균 재건축초과이익이 3천만 원을 초과하는 경우에도 그 초과이익의 다과에 따라 비례적으로 부과율이 높아지되, 재건축초과이익이 최대 1억 1천만 원을 초과하는 경우에도 부과율이 50%를 초과하지 않도록 규정함으로써 그 부과 액수가 과다하지 않도록 하고 있다(재건축이익환수법 제12조). 나아가 재건축추진위원회 승인 이후에 사업이 장기간 지연되는 경우 부담금이 과도하게 부과되는 경우를 방지하기 위하여, 부과개시시점부터 부과종료시점까지의 기간이 10년을 초과하는 경우에는 부과종료시점으로부터 역산하여 10년이 되는 날을 부과개시시점으로 규정함으로써(재건축이익환수법 제8조 제2항) 부과개시시점부터 부과종료시점까지의 기간은 최대 10년이 넘지 않도록 하고 있다. 결국 이 사건 재건축부담금 부과제도는 재산권 제한 정도가 과도하지 않도록 하기 위한 여러 장치들을 마련해 두고 있는 것이다.
한편, 재건축부담금을 납부한 이후에 주택을 양도하는 경우 동일한 재건축이익에 대하여 양도소득세가 다시 부과되므로 이중부담의 문제가 발생한다고 지적하는 견해가 있다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 재건축부담금은 그 법적인 성질이 특정의 공공서비스를 창출하거나 바람직한 행위를 유도하기 위해 특별한 이해관계자에게 부과되는 ‘정책실현목적 부담금’으로서 단순히 자산의 양도차익을 소득으로 파악하여 담세능력에 따라 부과하는 양도소득세와는 그 법적 성격이 달라 이를 두고 동일한 재건축이익에 대한 이중부담의 문제가 발생한다고 보기는 어렵다. 가사 부동산에서 비롯된 자본이득을 환수한다는 점에 착안하여 재건축부담금과 양도소득세가 중첩되는 부분이 있다고 할지라도, 이는 재건축부담금 납부 이후 양도소득세를 부과하는 단계에서 비로소 고려되는 것이므로 재건축부담금 부과 자체를 규정한 이 사건 환수조항 등에 관한 문제라고 볼 수는 없고, 나아가 소득세법령에 의하면 납부의무자가 재건축부담금을 납부한 경우 양도소득세를 산정함에 있어 이를 자본적 지출에 해당되는 필요경비로 보아 양도가액에서 공제하도록 규정하고 있어(소득세법 제97조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제163조 제3항 제3의3호), 양도소득세에 있어서도 이미 양자의 부담을 조정하기 위한 법적 장치가 마련되어 있다.
결국 이 사건 환수조항 등은 주택재건축사업을 통하여 발생한 정상주택가격상승분을 초과하는 주택가액의 증가분 중 일부를 환수함으로써 재건축사업을 간접적으로 규제함에 그치고 있을 뿐, 재건축사업 자체를 원천적으로 봉쇄하는 것이 아니다. 여기에 부동산 가격이 안정된 시기에는 부담금이 면제되거나 줄어들게 되는 점까지 보태어 고려하여 보면, 개발비용 등 재건축조합의 비용과 노력을 투입한 부분을 공제한 평균 재건축초과이익이 3천만 원을 초과하는 경우에 한하여 일정 부과율을 적용하여 재건축부담금을 부과하도록 규정한 이 사건 환수조항 등이 침해의 최소성 원칙에 반한다고 할 수는 없다.
(라) 법익의 균형성
이 사건 환수조항 등을 통하여 재건축사업에 대한 투기적 수요를 막아 주택시장이 안정되며 사회적 형평이 제고되는 공익은, 이 사건 재건축부담금의 부과에 따라 제한되는 재산권에 비해 결코 작다고 할 수 없으므로, 이 사건 환수조항 등은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.
(마) 소결
그렇다면 재건축조합에 대하여 재건축부담금을 부과하도록 하고 있는 이 사건 환수조항 등은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 평등원칙 위반 여부
청구인은 주택재개발사업과 주택재건축사업이 개발이익 환수의 필요성 측면에서 본질적으로 동일함에도, 이 사건 환수조항 등이 주택재건축사업만을 재건축부담금의 부과대상으로 삼고 있으므로 평등원칙에 위반된다고 주장한다.
그러나 본래 주택재건축사업은 도시기능의 회복에 강조점이 있다기보다는 기본적으로 정비기반시설이 양호한 지역에서 불량·노후한 주택을 소유자 스스로 개선하여 주거생활의 질을 높이고자 하는 목적으로 추진되는 것으로서, 대규모 도시계획과는 그 성격이 달랐기 때문에 도시계획적인 개발사업으로 보지 않았다. 그래서 최초 재건축의 근거가 되는 법은 도시개발사업과 관련된 행정입법이 아니라 민법 중 집합건물에 관한 특별법인 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’이었다. 그 뒤로도 재건축사업은 ‘주택건설촉진법’에 근거를 둔 민간사업으로서 시행되었는데, 이는 정비기반시설이 양호한 지역에서 국지적으로 시행된다는 점에서 대규모 도시계획과는 그 성격이 달랐기 때문이다. 그런데 이후 재개발사업과 재건축사업 및 주거환경개선사업이 각 개별법으로 규정되어 이에 관한 제도적 뒷받침이 미흡하므로, 이를 보완할 일관성 있고 체계적인 단일법 제정의 필요성이 제기되었고, 이에 입법자는 2002.12.30. 재개발사업과 재건축사업 등을 통합적으로 규정한 도시정비법을 제정하여 시행하기에 이르렀던 것이다. 이처럼 주택재건축사업과 주택재개발사업이 같은 법에 규정되어 있기는 하지만, 위와 같은 연혁적 전개 과정이나 정비기반시설이 양호한지 여부에 비추어 보면 양자(兩者)의 성격이 동일하다고 단언하기 어렵다.
실제로 이 사건 부과처분 당시 시행되고 있던 구 도시정비법(2012.12.18. 법률 제11580호로 개정되기 전의 것) 등 관계 법령에 의한 구체적인 사업절차를 살펴보면, 주택재개발사업의 경우에는 사업시행자가 토지 등을 수용 및 사용할 수 있도록 규정하고 있지만(구 도시정비법 제38조), 주택재건축사업의 경우 사업시행자는 조합설립에 동의하지 아니한 자 등에 대하여 사법상 매도청구권만을 행사할 수 있을 뿐이고(구 도시정비법 제39조), 주택재개발사업의 경우 ‘정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자’가 주택재개발사업에 동의하였는지 여부와 무관하게 조합원이 되지만(구 도시정비법 제2조 제9호 가목, 제19조 제1항), 주택재건축사업의 경우 ‘정비구역 안에 소재한 건축물 및 그 부속 토지의 소유자’는 주택재건축사업에 동의한 경우에 한하여 조합원이 될 수 있도록 하고 있다(구 도시정비법 제2조 제9호 나목, 제19조 제1항).
또한 주택재개발사업은 정비구역 안에서만 가능하고, 관리처분계획에 따라 시설을 공급하거나 환지로 공급하는 방식으로 사업을 시행하는 반면, 주택재건축사업은 정비구역 안 또는 정비구역이 아닌 곳에서도 가능하고, 관리처분계획에 따라 시설을 공급하는 방식으로 사업을 시행한다(구 도시정비법 제6조). 주택재개발 사업시행자는 정비구역 안에 도로·상하수도·공원 등의 정비기반시설을 설치하여야 하고(구 도시정비법 제64조) 그 비용은 원칙적으로 주택재개발 사업시행자가 부담하도록 하고 있는바(구 도시정비법 제60조 제1항), 정비기반시설이 양호한지 여부가 주택재건축사업과 주택재개발사업의 주된 차이라는 점에 비추어 보면, 주택재개발사업의 경우 그 사업시행자가 정비기반시설의 설치에 상대적으로 더 큰 부담을 지게 된다고 할 것이다. 따라서 주택재개발사업의 경우 정비기반시설의 설치비용을 부담하는 방식으로 개발이익환수가 일부 이루어지는 측면이 있다. 나아가 재건축사업시행자나 재개발사업시행자가 일정한 비율의 소형주택이나 임대주택을 건설하도록 하는 것도 일종의 사회적 형평을 기하는 역할을 하는 것이라 할 것인데, 의무적으로 건설해야 하는 소형주택의 구체적인 비율도 주택재건축사업과 주택재개발사업이 다를 뿐만 아니라, 주택재개발사업에는 부과되어 있는 임대주택 건설의무가 주택재건축사업에는 존재하지 아니한다(구 도시정비법 제30조의3, 구 도시정비법 시행령 제13조의3 참조).
결국 주택재개발사업과 주택재건축사업은 그 사업목적과 대상, 강제성의 정도, 구체적인 사업의 시행방식 및 절차, 개발이익 환수의 방식과 정도가 모두 다르다고 할 것이어서, 개발이익 환수의 필요성 측면에서 주택재건축사업과 주택재개발사업이 동일하다고 볼 수 없다. 그렇다면 주택재건축사업과 주택재개발사업은 이 사건 재건축부담금 부과와 관련하여 헌법적으로 의미 있는 비교집단이라고 볼 수 없으므로, 주택재개발사업이 아닌 주택재건축사업에 한하여 재건축부담금을 부과하도록 한 이 사건 환수조항 등은 헌법상 평등원칙에 위반된다고 할 수 없다.
다. 이 사건 일반분양조항의 위헌 여부
(1) 명확성원칙 위반 여부
청구인은 이 사건 일반분양조항이 규정하고 있는 ‘분양시점 분양가격’이 ‘승인된 분양공고 당시 분양가격’을 의미하는지 혹은 ‘실제 분양가격’을 의미하는지 불분명하므로 명확성원칙에 반한다고 주장한다.
그런데 위 ‘분양시점 분양가격’을 ‘승인된 분양공고 당시의 분양가격’이라고 해석할 경우, 공과금을 부과함에 있어 부과대상 이득의 공평하고도 정확한 계측이 담보되어야 한다는 헌법상 재산권 보장의 법리에 어긋나게 된다. 즉, 아직 분양되지도 아니한 상태에서 분양공고 당시의 분양가격을 부과기준으로 삼아 재건축부담금을 부과한다면, 재건축조합에게 현실적으로 귀속되는 이익 증가분, 다시 말하면 재건축초과이익이라고 할 수 없는 허구의 계수상 이익에 대하여 재건축부담금을 징수하는 결과가 초래될 수 있다. 나아가 이와 같이 재건축부담금이 부과된 이후에 승인된 분양가격 보다 낮은 가격으로 실제 분양이 이루어지는 경우에는, 이미 납부한 재건축부담금을 환급받을 방법이 마련되어 있지 않기 때문에, 실제로 발생한 재건축초과이익보다 많은 허구의 이익에 대하여 재건축부담금이 부과되는 결과가 초래된다. 결국 공평하고도 정확한 재건축초과이익의 환수가 이루어 질 수 없게 되는 것이다.
한편, 불로소득적인 초과이익을 환수하여 투기적인 재건축사업을 지양(止揚)하고 주택가격의 안정을 유도하고자 한 재건축이익환수법의 입법취지에 비추어 보면, 재건축초과이익을 산정함에 있어서 정상주택가격상승분을 초과하여 ‘실제로 상승된’ 주택가액의 증가분을 부과기준으로 삼는 것이 타당하고, 실제의 거래가액을 알 수 없는 경우에 한하여 객관성과 진실성이 담보될 수 있는 주택가액을 그 부과기준으로 삼아야 할 것이다. 그런데, 조합원분양분과 달리 일반분양분은 비조합원에게 분양될 것이 응당 예정되어 있으므로, 실제로 분양된 거래가격이 존재하고, 따라서 그 분양된 주택의 가액이 ‘분양시점의 분양가격’이 될 것이라고 자연스럽게 해석될 수 있다.
이와 같이 재산권 보장의 일반원칙, 재건축이익환수법의 입법취지, 조합원분양분에 대한 부과기준과의 관계 등을 종합하여 보면, 이 사건 일반분양조항의 ‘분양시점의 분양가격’은 ‘실제의 분양가격’이라고 명확하게 해석될 수 있으므로, 명확성원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(2) 평등원칙 위반 여부
청구인은, 이 사건 일반분양조항을 ‘실제 분양가격’이라고 해석할 경우 이는 조합원분양분과 일반분양분의 종료시점 주택가액 산정기준을 합리적 이유 없이 달리하는 것으로서 평등원칙에 위반된다고 주장한다.
그러나 재건축이익환수법에 의하여 재건축부담금이 부과되는 납부의무자는 재건축조합 내지 그 조합원일 뿐이고(구 재건축이익환수법 제6조), 일반분양을 받은 수분양자는 그 법률상 의무자가 아니다. 따라서 일반분양분과 조합원분양분의 종료시점 주택가액 산정기준이 다르다고 하여도, 재건축부담금은 이 두 가지 산정기준에 따라 합산된 총 재건축초과이익을 산정한 다음, 그 액수의 다과에 따른 부과율이 산정되어 재건축조합에 부과될 뿐이기 때문에, 일반분양분의 종료시점 주택가액의 산정기준을 규정한 이 사건 일반분양조항이 재건축조합인 청구인에 대하여 어떤 차별취급을 하는 것이라고 볼 수 없다. 즉, 이 사건 일반분양조항은 최종적인 재건축부담금을 산정하기 위한 중간 단계의 기술적인 조항에 불과하여, 최종적 납부의무자인 재건축조합이 재산권 침해를 주장하면서 이 사건 일반분양조항을 다투는 것은 별론으로 하고, 최종 재건축부담금 산정에 이르기 전의 특정 주택가액의 산정방식과 관계에서 재건축조합에 대한 차별이 존재한다고는 볼 수 없는 것이다. 결국 이 사건 일반분양조항은 차별취급이 존재하지 아니하므로, 평등원칙에 위반될 여지가 없다.
설령 이 사건 일반분양조항으로 인하여 평등원칙 위반이 문제될 수 있다고 하더라도, 앞서 살펴본 바와 같이 조합원분양분은 그 거래가격이 존재하지 아니하여 해당 주택의 실제 가격을 산정할 수 없지만 일반분양분은 그 거래가격이 존재하여 해당 주택의 실제 가격을 산정할 수 있는 점, 해당 주택의 거래가격이 존재하는 이상 부동산가격조사 전문기관에 의한 조사와 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 그 가액을 산정하는 것보다 해당 주택의 실제 거래가격을 기준으로 그 가액을 산정하는 것이 보다 정확한 재건축초과이익을 산정하는 것이라는 점 등을 고려하여 보면, 이 사건 일반분양조항이 조합원분양분과 달리 분양시점의 실제 분양가격을 종료시점 주택가액 산정기준으로 규정한 것은 합리적인 이유가 있으므로, 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
라. 이 사건 가액산정조항의 위헌 여부
청구인은, 이 사건 가액산정조항이 개시시점 주택가액과 종료시점 주택가액을 동일한 조건 하에 산정하지 아니하도록 규정하여 부담금이 증가되도록 함으로써 재산권을 침해한다고 주장한다.
살피건대, 개시시점 주택가액은 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 연혁에 관계없이 ‘부동산평가법’이라 한다)에 따라 공시된 주택가격 총액에 공시기준일부터 개시시점까지의 정상주택가격상승분을 반영한 가액으로 하도록 규정하고 있는데(구 재건축이익환수법 제9조 제1항), ① 구 부동산평가법 제17조에 의하면 국토해양부장관은 공동주택에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사·산정하여 중앙부동산평가위원회의 심의를 거쳐 공시하고, 이를 관계 행정기관 등에 제공하여야 한다고 규정하고 있고, ② 같은 조 제5항은 국토해양부장관이 제1항 본문의 규정에 따라 공동주택의 적정가격을 조사·산정하는 경우에는 인근 유사 공동주택의 거래가격·임대료 및 당해 공동주택과 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 공동주택의 건설에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 한다고 규정하고 있다. ③ 또한 같은 조 제6항은 국토해양부장관은 제1항 본문의 규정에 의한 공동주택의 적정가격의 조사·산정에 관하여 대통령령이 정하는 부동산 가격의 조사·산정에 관한 전문성이 있는 기관에 이를 의뢰하여 수행하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
한편, 종료시점 주택가액의 경우 ① 국토해양부장관이 부동산 가격의 조사·산정에 전문성이 있는 기관에 의뢰하여 종료시점 현재의 주택가격 총액을 조사·산정하고, 이를 부동산평가법에 의한 부동산평가위원회의 심의를 거쳐 그 가액을 결정하도록 규정하고 있는데(구 재건축이익환수법 제9조 제2항), ② 구 재건축이익환수법 시행령 제6조 제1항 본문은 국토해양부장관은 재건축이익환수법 제9조 제1항에 따라 공시된 부과대상 주택가격이 없는 경우에 개시시점 주택가액을 산정하는 때 또는 재건축이익환수법 제9조 제2항에 따라 종료시점 주택가액을 산정하는 때에는 인근 유사주택의 거래가격·임대료 및 건설비용 추정액 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 규정하는 한편, ③ 같은 조 제4항 본문은 재건축이익환수법 제9조 제2항에 따른 부동산평가위원회는 부동산평가법 제19조에 따른 중앙부동산평가위원회를 말한다고 규정하고 있다. 뿐만 아니라 구 재건축이익환수법 제9조 제2항에 의하여 산정된 ‘종료시점 현재의 주택가격’은 부동산평가법 제16조 및 제17조의 규정에 의하여 공시된 주택가격으로 의제된다.
결국 위와 같은 규정들을 종합하여 보면, 이 사건 가액산정조항에 의하여 산정되는 ‘개시시점 주택가액’과 ‘종료시점 주택가액’은 공히 ① 국토해양부장관이 부동산 가격의 조사·산정에 전문성 있는 기관에 의뢰하여 조사·산정하고, ② 중앙부동산평가위원회의 심의를 거치며, ③ 인근 유사주택의 거래가격·임대료 및 건설비용 추정액 등을 종합적으로 고려하기 때문에 실질적으로 동일한 기준과 절차에 따라 산정된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 가액산정조항이 청구인의 주장과 같이 상이한 조건에서 주택가액을 산정함으로써 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이영진의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이영진의 반대의견
우리는 심판대상조항이 주택 소유자의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 생각하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 재건축부담금의 본질 및 부과의 한계
(1) 재산권 보장과 재산권의 사회적 의무성
헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하고 있다. 이러한 재산권 행사의 사회적 의무성은 헌법 또는 법률에 의하여 일정한 행위를 제한하거나 금지하는 형태로 구체화될 것이지만, 그 정도는 재산의 종류, 성질, 형태, 조건 등에 따라 달라질 수 있다. 따라서 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 더 광범위한 제한이 허용된다.
토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용 토지 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니어서 공동체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다(헌재 1989.12.22. 88헌가13; 1998.12.24. 89헌마214등 참조). 헌법 제122조는 토지가 지닌 위와 같은 특성을 감안하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”고 규정함으로써, 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다(헌재 1999.4.29. 94헌바37등 참조).
(2) 택지 및 주택 재산권의 보호와 재건축부담금 부과의 한계
그런데 헌법재판소는 소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 아니한 채 택지소유의 상한을 지나치게 낮게 정한 택지소유상한에관한법률이 재산권을 침해하여 위헌이라고 결정(헌재 1999.4.29. 94헌바37등) 하면서 다음과 같이 설시하였다. “입법자가 택지에 대하여 규제를 함에 있어서는, 택지가 재산증식의 수단이나 투기의 대상이 되기도 하지만, 그 보다는 그것이 일차적으로 인간의 존엄과 가치를 가진 개인의 주거로서, 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현할 장소로 사용된다는 점을 고려하여야 한다. 재산권은 개인이 각자의 인생관과 능력에 따라 자신의 생활을 형성하도록 물질적·경제적 조건을 보장해 주는 기능을 하는 것으로서, 재산권의 보장은 자유실현의 물질적 바탕을 의미하고, 자유와 재산권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있는 것이기 때문이다.”
주택재건축사업은 노후·불량건축물에 해당하는 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 정비사업의 하나로서(도시정비법 제2조 제2호 다목), 보다 쾌적하고 인간의 존엄에 상응하는 주거여건을 마련하기 위하여 노후·불량 주택을 철거하고, 도시계획에서 허용된 건폐율과 용적률의 적용을 받아 새롭게 건축하는 사업이다. 또한 대체로 사업준비 단계에서 사업완료에 이르기까지 주거환경을 개선하고자 하는 주택 소유자들의 자발적 합의에 따른 상당한 노력과 비용을 바탕으로 하며, 기본적으로 민간주도의 성격을 가지는 정비사업이다(헌재 2012.11.29. 2011헌바224; 헌재 2014.1.28. 2011헌바363 등 참조). 노후·불량이 심해 재건축을 할 수밖에 없는 주택을 이미 허용된 용적률에 따라 다시 건축하는 것은 어디까지나 주택 소유자의 자유로운 경제활동 범주에 속하는 것이므로, 재건축부담금의 부과는 이와 같은 개인의 적정한 자유 실현도 가능하게 하면서 동시에 주택가격의 안정 및 사회적 형평이라는 공익 목적을 달성하도록 하는 것이어야 한다(헌재 1999.4.29. 94헌바37등 참조).
한편 주택 소유자 가운데 투기 목적 없는 실거주자(1세대 1주택자 및 장기보유자 등)에 대한 재건축부담금의 부과는 그 입법 목적의 달성에 필요한 정책수단의 범위를 넘어 과도해서는 안 된다. 헌법재판소는 1세대 1주택자, 그 중 특히 장기보유자 등에 대해 예외조항을 두지 않고 일률적으로 중과세한 종합부동산세법 조항에 대해 헌법불합치 결정(헌재 2008.11.13. 2006헌바112등)을 하면서 다음과 같이 설시한 바 있다. “납세의무자 중 적어도 주거 목적으로 한 채의 주택만을 보유하고 있는 자로서, 그 중에서도 특히 일정한 기간 이상 이를 보유하거나 또는 그 보유기간이 이에 미치지 않는다 하더라도 과세 대상 주택 이외에 별다른 재산이나 수입이 없어 조세지불 능력이 낮거나 사실상 거의 없는 자 등에 대하여 주택분 종합부동산세를 부과함에 있어서는 그 보유의 동기나 기간, 조세 지불능력 등과 같이 정책적 과세의 필요성 및 주거생활에 영향을 미치는 정황 등을 고려하여 납세의무자의 예외를 두거나 과세표준 또는 세율을 조정하여 납세의무를 감면하는 등의 과세 예외조항이나 조정장치를 두어야 할 것임에도 이와 같은 주택 보유의 정황을 고려하지 아니한 채 다른 일반 주택 보유자와 동일하게 취급하여 일률적 또는 무차별적으로, 그것도 재산세에 비하여 상대적으로 고율인 누진세율을 적용하여 결과적으로 다액의 종합부동산세를 부과하는 것은, 그 입법 목적의 달성에 필요한 정책수단의 범위를 넘어 과도하게 주택 보유자의 재산권을 제한하는 것으로서 피해의 최소성 및 법익 균형성의 원칙에 어긋난다고 보지 않을 수 없다.”
(3) 미실현이득에 대한 환수제도로서 재건축부담금 부과의 한계
재건축부담금은 재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익을 징수하는 것으로서, 재건축초과이익은 아직 실현되지 않은 경제적 이익이다. 헌법재판소는 미실현이득에 대한 과세제도인 ‘토지초과이득세’에 관한 결정에서, “미실현이득을 과세대상으로 삼고 있는 토지초과이득세는 조세의 기본원리에 어긋나는 것은 아니나 과세대상이득 그 자체는 아직 자본과 분리된 것이 아니므로 이를 지배·관리·처분할 수 없는 상태에 대한 과세라는 데 그 특성이 있으며, 미실현이득을 수득세(收得稅)의 형태로 환수함에 있어서는 다른 수득세와 비교하여 과세대상이득에 대한 보다 공평·정확한 계측이 가장 중요한 문제”라고 하였다(헌재 1994 7.29. 92헌바49등; 헌재 1999.4.29. 96헌바10 등 참조). 심판대상조항은 비록 조세가 아니라 부담금에 관한 사항을 규정하고 있지만, 실현되지 않은 이익을 그 부과대상으로 한다는 점에서는 실현되지 않은 이득을 과세대상으로 한 토지초과이득세의 경우와 다를 바가 없다. 미실현이득을 부담금 등으로써 환수하는 제도 자체가 부담금 원리에 어긋나는 것은 아니나, 이 경우 부담능력은 예컨대 양도소득세처럼 실현된 이득에 대한 환수제도와 비교할 때 현저하게 낮다는 점도 고려되어야 한다.
(4) 소결
우리는 이상의 점들을 전제로 하여 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배하여 주택 소유자의 재산권을 침해하는지 살펴본다.
나. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 목적의 정당성과 수단의 적합성
(가) 재건축이익환수법은 도시정비법에 의한 재건축사업 등에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로 하고 있다(제1조 참조). 이러한 입법목적은 정당하다고 할 것이나, 다음과 같은 점에서 수단의 적합성이 있는지 의심스럽다.
(나) 재건축부담금 제도는 2006년 재건축 지역을 중심으로 주택가격이 급등하자 부동산투기를 억제하고 주택가격을 안정시킬 목적으로 도입되었으나, 2008년 이후 주택시장 안정 및 재건축사업 활성화 등을 이유로 그 적용이 일부 제한되거나 사실상 중단되었다가 2018년부터 재시행된 바 있다.
재건축부담금 제도가 2018년 1월 1일부터 다시 시행되었지만, 주택매매가격은 여전히 여러 가지 요인에 따라 끊임없이 변동하고 있다. 재건축부담금 제도가 재시행된 시점 전후에 걸쳐 한국감정원이 발표한 ‘주택매매가격 동향’ 등 여러 관련 자료에 의하더라도 재건축부담금 제도를 통해 주택가격이 안정되었다고 볼 만한 사정은 발견하기 어렵다. 오히려 최근에는 재건축부담금 등 각종 부동산 정책에도 불구하고 이른바 ‘강남 재건축사업 단지’ 등을 중심으로 전반적인 주택가격이 계속하여 상승하는 사회적 현상이 보고되는 등 재건축부담금 제도를 통해 주택가격이 안정되었다거나 안정되어 가고 있다고 신뢰하기 어려운 상황이다.
(다) 이와 관련해서는 재건축부담금 제도가 재건축사업 추진 자체를 어렵게 하여 수급불균형을 초래함으로써 오히려 종국적으로는 주택가격을 상승시키는 등 주택시장을 교란할 위험성이 크다는 연구결과도 적지 않다. 재건축 가능성이 높은 지역, 즉 주거환경을 개선하고자 주택소유자들이 자발적으로 상당한 노력과 비용을 지불할 용의가 있는 서울과 수도권 등 일부 지역은 기본적으로 주택 공급 우위의 시장이 형성되어 있다. 공급 우위 시장에서 공급자에게 부과한 조세·부담금은 수요자에게 전가되면서 가격이 올라간다. 이러한 상황에서 재건축부담금 부과로 인해 재건축이 제한됨으로써 신규주택 공급이 감소하게 되면, 신규주택에 대한 수요가 지속적으로 증대하는 반면 그 공급은 더욱 제한됨으로 인하여 오히려 부동산 가격의 상승과 투기수요의 창출로 이어지는 악순환이 반복되는 것이다.
(라) 이와 같은 사정을 종합할 때, 재건축부담금 제도가 주택가격을 안정시키는 적합한 수단이라고 보기 어렵다. 나아가 재건축부담금의 부과·징수가 주택가격의 안정을 바탕으로 하는 ‘사회적 형평’ 혹은 ‘국민경제의 건전한 발전과 사회통합’이라는 입법목적을 실현하는 데 있어 적합하다고 보기도 어렵다. 결국, 심판대상조항을 중심으로 한 재건축부담금 제도는 주택가격의 안정 등의 사회적·정책적 목적을 실현하는 데 적합한 수단이 된다고 할 수 없다.
(2) 침해의 최소성
설령 심판대상조항이 수단의 적합성을 갖추었다 하더라도 재건축사업으로 인한 경제적 이익의 상당한 부분을 ‘재건축사업 등에서 발생되는 초과이익’으로 간주하여 재건축부담금을 부과·징수함에 있어 침해의 최소성 요건을 준수하였는지의 점이 문제된다. 그런데 심판대상조항은 다음과 같은 여러 가지 이유에서 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.
(가) 환수 대상 재건축초과이익 계측의 공평성·정확성
1) 앞서 본 바와 같이 심판대상조항은 아직 실현되지 않은 경제적 이익을 ‘재건축초과이익’으로 포착하여 환수 대상으로 삼고 있으므로, 그 헌법적 정당성을 판단함에 있어서 재건축초과이익의 공평하고 정확한 계측이 담보되는지가 중요한 판단 요소가 된다(헌재 1994 7.29. 92헌바49등 참조). 그런데 심판대상조항은 임의로 두 시점, 즉 ‘개시시점’과 ‘종료시점’을 끊어서 이를 바탕으로 미실현된 재건축초과이익을 포착하는 데다가 일반분양분을 제외하고는 주로 실제 거래가격이 아닌 평가금액에 따라 기준 주택가액을 정하므로, 그 과정에 집행기관의 자의가 개입할 위험이 있거나 계측의 정확성을 기하기 어려운 근본적 문제를 내포하고 있다.
2) 심판대상조항은 종료시점 부과대상 주택의 가격 총액(‘종료시점 주택가액’)에서 개시시점 부과대상 주택의 가격 총액(‘개시시점 주택가액’)과 부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액 및 개발비용 등을 공제한 금액을 재건축부담금의 부과기준으로 규정하고 있다. 심판대상조항이 사용하고 있는 ‘정상주택가격상승분’이라는 개념은 재건축부담금의 부과기준 금액뿐만 아니라 ‘개시시점 주택가액’을 계산하는 데에도 적용하는 재건축부담금의 주요 요소 중 하나이다(재건축이익환수법 제7조, 제9조 참조). ‘부과대상 주택에 대한 공시가격의 공시기준일부터 개시시점까지의 정상주택가격상승분’이 낮게 책정되면 그에 따라 ‘개시시점 주택가액’이 낮게 계산되고 ‘재건축부담금 부과기준 금액’은 높게 산출되므로 결국 재건축부담금 부과·징수 금액이 올라간다. 위 정상주택가격상승분이 높게 책정되면 그 반대의 결과가 발생한다. 이처럼 정상주택가격상승분은 재건축부담금 액수 산정과 직결되므로 최대한 정확하고 합리적인 수준의 반영이 이루어지도록 할 필요가 있다.
심판대상조항이 규정하고 있는 ‘부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액’은 ‘개시시점 주택가액’에 국토교통부장관이 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하는 정기예금이자율과 종료시점까지의 해당 재건축 사업장이 소재하는 특별자치시·특별자치도·시·군·구의 평균주택가격상승률 중 높은 비율을 곱하여 산정한다(재건축이익환수법 제10조). 그런데 정기예금이자율은 차치하더라도 특히 ‘특별자치시·특별자치도·시·군·구의 평균주택가격상승률’을 반영하는 것은 주택거래 현실과 동떨어진 결과를 불러올 수 있다. 동일한 시·군·구 등 행정구역 내에 있다 하더라도 구체적인 입지, 개발 호재 등 각종 제반 상황, 시기 등에 따라 주택별 최고가격과 최하가격 및 상승률의 편차가 매우 클 수 있다. 그런데도 아무런 보완장치 없이 만연히 그 차이를 반영하지 않고 평균주택가격상승률을 곱하는 것은 재건축사업 대상 주택가격의 상승분을 왜곡할 위험성이 적지 않다. ‘정상주택가격상승분’을 전제로 하는 심판대상조항은 정당하고 객관적인 가치 평가가 이루어질 더 면밀하고 구체적인 방법을 마련하지 않은 채, 언제든 재건축초과이익이 현실보다 과도하게 산정될 여지를 열어두고 있다.
3) 심판대상조항에 의하면 개시시점 주택가액과 종료시점 주택가액의 실질적 산정기준이 일치하지 않아 불합리한 재건축부담금이 부과·징수될 위험도 크다. ‘개시시점 주택가액’은 원칙적으로 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’에 따라 공시된 부과대상 주택가격 총액을 기준으로 한다(제9조 제1항). ‘종료시점 주택가액’은 ‘국토교통부장관이 부동산가격조사 전문기관에 의뢰하여 조사·산정한 종료시점 현재의 주택가격 총액’이 기준이며(제9조 제2항), 부과대상 주택 중 일반분양분의 종료시점 주택가액은 ‘분양시점 분양가격의 총액’이다(제7조).
심판대상조항을 비롯한 일련의 규정 내용에서 확인할 수 있듯이 우선 ‘종료시점 주택가액’ 가운데 일반분양분에 관해서는 분양시점 분양가격의 총액, 즉 실제 거래가가 반영되므로 공시가격을 기준으로 삼는 ‘개시시점 주택가액’과 견주어 명백한 불균형이 발생하고 있음을 부인하기 어렵다[참고로 도시정비법에 따라 건설된 재건축소형주택에 대하여 ‘종료시점 주택가격’을 산정하는 경우에는 국토교통부장관, 특별시장·광역시장·도지사, 한국토지주택공사 등이 해당 재건축소형주택을 인수한 가격을 그 주택의 ‘종료시점 주택가액’으로 산정하므로 이 역시 정확히 일치하지 않는다(재건축이익환수법 시행령 제6조 제2항, 도시정비법 제55조 등 참조)]. 심판대상조항은 시점과 대상별로 서로 다른 기준에 의한 주택가격 산정을 허용함으로써 재건축부담금 산정의 공평성과 정확성을 충분히 확보하지 못하고 있다.
한편 심판대상조항은 ‘종료시점 주택가액’을 결정함에 있어 ‘전문기관이 조사·산정한 종료시점 현재의 주택가격 총액을 부동산가격공시위원회가 심의하고 산정된 주택가격은 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’에 따라 공시된 주택가격으로 본다.’라고 규정함으로써(제9조 제2항), 일반분양분을 제외한 재건축조합원 주택의 가격은 ‘개시시점 주택가액’의 경우처럼 공시가격에 따르는 것으로 맞추어놓고 있다. 그러나 주지하다시피 공시제도가 시행된 후 지금까지 시기별·가격대별로 공시가격의 변동률에 작지 않은 차이가 있었고, 가장 중요하다고 할 수 있는 ‘실거래가 반영률’ 내지 ‘현실화율’도 일정하지 않았다. 국토교통부에 따르면 공시가격제도 도입 이후 상당 기간 현실화율이 낮았으며 가격 상승분을 제때 반영하지 못해 유형·지역·가격대별 불균형이 심화하는 등 지속적인 제도 개선이 필요한 상황이다. 사정이 이와 같다면, 심판대상조항이 ‘개시시점 주택가액’과 ‘일반분양분을 제외한 재건축조합원 주택의 종료시점 주택가액’의 산정에 있어 형식상 공시가격의 틀을 동일하게 적용하도록 규정하였다 하더라도 단지 그것만으로는 여전히 실질적으로 공평·정확한 재건축부담금의 계측 내지 조정이 객관적·합리적으로 담보된다고 보기 어렵다.
(나) 양도소득세 등 조세와의 누적·중첩 문제
심판대상조항은 개시시점과 종료시점을 기준으로 삼아 그 기간에 상승한 주택가액을 바탕으로 재건축초과이익을 산정하여 재건축부담금을 부과·징수하도록 하고 있다. 그런데 재건축사업 대상 주택의 가액 증가분에 대한 이익의 상당 부분은 이미 재산세 등 각종 조세 제도를 통해 환수되고 있다. 대표적으로 예컨대 재건축사업이 진행되는 동안에도 그 재건축사업으로 말미암은 가치상승분을 반영한 재산세·종합부동산세가 매년 부과된다(지방세법 제4조, 제110조, 종합부동산세법 제7조, 제13조 등 참조). 재건축사업이 완료되어 해당 주택을 취득한 이후에도 주택 소유자가 이를 보유하는 동안에는 계속하여 재산세·종합부동산세를 내야 한다. 재산세·종합부동산세와 재건축부담금의 상호 간에는 별다른 공제 등 조정 규정이 없으므로, 재건축사업 대상 주택의 소유자는 거듭하여 주택가액 상승분에 대한 경제적 부담을 지는 것과 다름없다고 할 수 있다.
한편 재건축사업이 완료된 주택을 소유한 자가 해당 주택을 양도하는 경우에는 양도소득세를 납부해야 한다. 양도소득세는 주택 등 자산을 양도함으로써 얻은 소득에서 해당 자산을 취득한 시점의 가액을 뺀 것을 기준으로 계산한다는 점에서 재건축부담금과 매우 유사한 모습을 띤다. 양도소득세 과세표준 산정이 바탕이 되는 양도소득의 총수입금액(양도가액)은 그 자산 양도 당시의 양도자와 양수자 간 실지거래가액에 따른다(소득세법 제92조, 제93조, 제95조, 제96조 참조). 재건축사업이 이루어진 주택의 경우에는 그 재건축사업으로 인한 경제적 이익이 시장가격에 반영되기 마련이므로, 결국 양도자는 재건축초과이익이 포함된 양도가액을 기준으로 계산한 양도소득세를 부담하게 된다. 재건축사업 대상 주택 소유자는 재건축초과이익과 관련하여 이미 재건축부담금을 냈으면서 다시 동일한 이익에 대한 양도소득세까지 고스란히 부담해야 하는 셈이다. 더군다나 양도소득세의 세율이 50% 등 고율이 적용되는 경우에는 재건축부담금 부과율(10%~50%의 누진율)과 결부되어 사실상 재건축초과이익 대부분을 몰수하는 것과 다를 바 없는 결과에 이르게 된다(소득세법 제104조, 재건축이익환수법 제12조 참조). 이와 관련하여 소득세법 시행령은 양도자가 재건축부담금을 낸 경우 그 재건축부담금 액수만큼을 양도소득의 필요경비로 인정해 주도록 규정하고 있다(제163조 제3항 제3호의3). 그러나 양도소득세액에서 재건축부담금 전액을 세액공제 하는 등의 방법을 취하는 것이 아닌 이상, 이중부담의 문제는 여전히 남을 수밖에 없으며, 양도소득 중 조합원 1인당 평균이익이 차지하는 비중이 클수록 이중부담비율은 높아진다.
이처럼 재건축사업으로 발생한 이익에 대하여는 재건축부담금과 재산세, 양도소득세 등 각종 조세 부담이 누적적·중첩적으로 이루어짐으로써 결과적으로 재건축사업 대상 주택 소유자에 대한 과도한 경제적 부담이 초래됨을 부인하기 어렵다.
(다) 일률적·획일적 부과 체계의 부당성
심판대상조항은 ‘종료시점 주택가액’, ‘개시시점 주택가액’, ‘부과기간 동안의 개시시점 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액’, ‘개발비용 등’을 재건축부담금 산정의 요소로 규정하고 있다. 재건축사업 대상 주택을 소유한 자의 그 주택 보유 시점, 보유 목적 등 구체적 사정은 재건축부담금 부과·징수 여부나 부담금 액수에 일절 고려되지 않는다.
심판대상조항에 의하면 재건축사업 진행 과정에서 이른바 조합원입주권을 양수한 경우의 재건축부담금과 재건축사업 이전부터 대상 주택을 소유해 온 경우의 재건축부담금에 아무런 차이가 없다. 오로지 ‘최초로 구성된 조합설립추진위원회가 승인된 날’ 등 ‘개시시점’의 주택가액과 ‘당해 재건축사업의 준공인가일’ 등 ‘종료시점’의 주택가액의 차이만을 바탕으로 일률적·획일적 부과가 이루어지므로, 재건축사업 이전에 비하여 가격이 많이 오른 조합원입주권을 양수함으로써 이미 재건축사업으로 말미암은 경제적 가치상승분에 대한 대가(취득세와 등록세 포함)를 부담한 경우에도 재건축부담금 전부를 그대로 납부해야만 하는 부당한 결과가 발생할 수 있다.
무엇보다 심판대상조항은 ‘1가구 1주택자’나 ‘실거주 목적으로 장기간 주택 등을 보유한 자’에 관해서도 아무런 입법적 배려를 하지 않고 있다. 재건축사업 대상 주택 소유자가 ‘1가구 1주택자’에 해당하는 경우라면, 그 소유자에게 투기 목적이 있었다고 보기 어렵고, 그가 재건축사업으로 얻는 경제적 이익을 놓고 ‘비정상적 이익’이라고 단정할 수 없다. 설령 ‘1가구 1주택자’가 아니더라도 실거주 목적으로 장기간 주택 등을 보유한 경우라면 그 역시 달리 볼 이유가 없다. 하지만 심판대상조항을 포함한 재건축이익환수법은 주택 보유의 동기나 기간, 주거생활에 미치는 정황 등을 고려한 예외조항이나 조정장치를 통하여 재건축부담금의 부담을 조정하지 않고 일률적으로 이를 부과하고 있다. 이는 단지 일회적인 경제적 부담의 문제에 그치는 것이 아니다. ‘1가구 1주택자’ 또는 ‘실거주자’가 현실적으로 재건축부담금을 부담할 경제적 여력이 없는 경우에는 부득이 소유권을 유지하기 위해 거액의 대출을 받거나 대상 주택 등을 팔 수밖에 없는 상황이 초래될 수도 있다. 이는 재건축사업에 대한 규제 필요성에 치우친 나머지 입법목적의 달성에 필요한 정책수단의 범위를 넘어 과도하게 실거주자의 주거로서 그의 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현할 토대인 재산권을 제한하는 것으로서 침해의 최소성에 어긋난다고 보지 않을 수 없다.
(라) 주택가치 하락에 상응하는 보완규정의 부재
‘종료시점 주택가액’에서 ‘개시시점 주택가액’과 정상주택가격상승분, 개발비용 등을 공제한 금액을 재건축부담금의 부과기준 금액, 즉 재건축초과이익으로 산정하는 체계에 따르면 해당 지가(地價) 내지 주택가액이 상승하여 ‘종료시점 주택가액’이 ‘개시시점 주택가액’보다 높을 때 비로소 재건축부담금이 부과될 수 있다. 그런데 우리나라 주택시장은 상승·하락하는 국면이 반복적으로 나타나며, 주택 수급상황, 산업구조 등 여러 상황에 따라 시기별·지역별로 주택경기 흐름이 얼마든지 달라질 수 있다. 재건축부담금 산정 당시에는 호황기여서 해당 주택가액이 종전보다 오른 것으로 파악되더라도 그 이후에는 후퇴기 등 다른 순환주기에 들어섬에 따라 일정 기간 내에 주택가액이 오히려 더 떨어질 가능성을 배제할 수 없다. 그런데도 심판대상조항을 비롯한 재건축이익환수법은 재건축부담금이 부과된 대상 주택의 가치가 하락한 경우에 관한 아무런 보완규정을 두지 않고 있다. 이로 인해 특정 ‘개시시점’과 ‘종료시점’ 사이에는 주택 가액이 상승했으나 그 ‘종료시점’ 이후에는 주택가액이 하락하여 전체적으로는 손해만 있는 경우에도, 재건축부담금에 관한 경제적 부담은 여전히 해소되지 않는 불합리한 결과가 발생하게 된다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항이 제시하고 있는 ‘주택가격의 안정’이나 ‘사회적 형평’ 등과 같은 입법목적이 중요한 공익에 해당함은 분명하다. 하지만 앞서 본 것처럼 재건축부담금에 관한 주요 사항을 담고 있는 심판대상조항이 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단으로 보기 어려울뿐더러, 불공평하고 부정확한 재건축초과이익 산정기준, 일률적·획일적 부과 체계, 재산세 및 양도소득세 등 조세 제도와의 누적·중첩, 주택가치 하락에 따른 보완규정의 부재 등으로 인해 주택 소유자로 하여금 과도한 재건축부담금을 부담하게 하고 있다. 실제로 국토교통부는 지난 2018년 5월경 서초구의 한 재건축사업과 관련하여 조합원 평균 약 1.35억 원의 재건축부담금이 예상된다고 밝혀 그 예측가능성, 적정성 등을 둘러싸고 논란을 빚기도 하였다. 심판대상조항은 재건축사업으로 발생한 이익을 국가와 사회의 입장에서 재건축부담금으로 환수하고 재분배하여 사회적 형평성과 통합을 이룬다는 목표만을 제시하였을 뿐, 정작 그 부과·징수 대상인 재건축부담금 납부의무자의 재산권에 관해서는 충실하고 세밀한 입법적 배려를 갖추지 못하였다.
오히려 심판대상조항은 재건축사업 추진 자체를 저해하는 등 각종 사회적 부작용을 낳고 있다. 예컨대 재건축부담금을 줄이거나 피하려는 목적으로 조합설립추진위원회 구성을 일부러 늦추는 등 재건축사업을 보류하는 현상이 발생하고 있다. 또 재건축부담금을 부담할 바에야 차라리 재건축사업 대상 주택 품질을 고급화하는 것이 낫다는 판단 아래 개발비용을 높이거나, 일반분양분이 많으면 재건축부담금이 늘어나는 구조라는 점에 착안하여 일반분양분이 발생하지 않는 이른바 ‘1대1 재건축’을 추진하는 사례도 보고되고 있다. 이와 같은 일련의 현상은 종국적으로 재건축사업을 통한 신규주택의 공급을 어렵게 만드는 결과로 이어질 위험이 있다.
나아가 심판대상조항은 재건축초과이익을 재건축조합 또는 조합원 등으로 하여금 부담하게 하는 것으로서 결국 주택 소유자의 재산권과 가장 밀접한 관련이 있음은 물론이나, 현실적으로는 단지 그것에만 그치는 것이 아니다. 주택은 인간의 존엄과 가치를 지닌 개인과 그 가족의 주거공간으로서 행복을 추구할 권리와 쾌적한 주거생활을 할 권리를 실현하는 장소이다. 재건축부담금이 과다하여 주택 소유자가 그것을 감당할 수 없는 경우에는 대상 주택을 처분해야 하는 상황에 부딪힘으로써 오랜 기간 살아온 생활 터전을 상실할 수도 있다. 심판대상조항으로 말미암아 재건축사업 자체를 포기하거나 연기할 수밖에 없는 경우에도 마찬가지다.
앞서 살펴본 여러 사정을 종합할 때 심판대상조항을 통해서는 ‘주택가격의 안정’ 등 목적 달성을 기대하기 어렵거나 그 가능성이 매우 미미하고 오히려 새로운 주택 공급이 억제됨으로써 주거 안정을 저해할 위험성이 있는 반면, 심판대상조항으로 주택 소유자가 입게 되는 불이익은 매우 중하다. 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배된다.
다. 결론
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위배하여 주택 소유자의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
재판관 유남석(재판장) 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선