<질의요지>
2006년 10월 4일 법률 제8045호로 제정된 구 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」(이하 “제정 해양생태계법”이라 함) 시행 이전에 농림수산부장관이 새만금 지역에 농지 조성 목적으로 공유수면 매립 등을 진행하고자 기본계획을 수립하고, 1990년 8월 1일 법률 제4257호로 제정된 구 「환경정책기본법」 제26조에 따른 환경영향평가 협의를 거쳐 1990년 8월 1일 법률 제4252호로 타법개정된 구 「공유수면매립법」 제4조에 따라 해당 지역에 관한 공유수면 매립 면허를 받았는데, 제정 해양생태계법 시행 이후 「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」 제8조제1항에 따라 지정을 받은 사업시행자가 관광·레저용지 조성 목적으로 해당 지역 중 아직 공유수면 상태인 지역의 해당 공유수면 매립 면허를 양도 받아 공유수면을 매립하여 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제11호나목에 따른 관광단지 개발사업을 하려는 경우, 해당 개발사업은 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제49조제2항제1호에 따른 해양생태계보전협력금 부과대상인지, 아니면 제정 해양생태계법 부칙 제2조에 따라 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제49조의 적용을 받지 않는지?
[질의 배경]
새만금개발청은 이 사안의 개발사업이 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제49조제2항제1호에 따른 해양생태계보전협력금 부과대상에 해당한다는 해양수산부의 회신에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 제정 해양생태계법 부칙 제2조에 따라 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」 제49조의 적용을 받지 않습니다.
<이 유>
「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」(이하 “해양생태계법”이라 함) 제49조에 따른 해양생태계보전협력금(이하 “보전협력금”이라 함)은 「부담금관리 기본법」에 따른 부담금에 해당하므로 그 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되어야 할 것이고(같은 법 제5조제1항), 부담금의 부과는 침익적 행정행위에 해당하므로 특정한 개발사업을 부과대상으로 포함하기 위해서는 근거규정의 내용이 명확해야 합니다.
그리고 규제를 강화하거나 확대하는 내용의 적용례는 이미 추진되고 있는 사업과 관련된 법률관계의 안정성이나 관련 당사자의 이해관계 등을 고려해 가급적 그 적용 범위를 제한적으로 해석할 필요가 있습니다.(법제처 2013.1.7. 회신 12-0688 해석례 참조)
그런데 제정 해양생태계법 부칙 제2조에서 보전협력금의 부과·징수에 대하여 “이 법 시행 후 최초로 인·허가 등을 신청하는 개발사업부터 적용한다”고 적용례를 둔 취지는 제정 해양생태계법 시행 전에 이미 적법한 절차를 거쳐 개발사업이 진행 중인 경우에는 신뢰보호 원칙에 따라 보전협력금을 부과하지 않고, 시행일 이전부터 유효하게 진행 중인 개발사업과 관련 없는 새로운 개발사업에 관한 인·허가 등을 제정 해양생태계법 시행 후에 신청하는 경우에만 보전협력금의 부과·징수 대상으로 하려는 것으로 보아야 합니다.
그리고 제정 해양생태계법 부칙 제2조에서는 같은 법 제49조의 규정은 제정 해양생태계법 시행 후 최초로 인·허가 등을 신청하는 개발사업부터 적용한다고 규정하고 있을 뿐 개발사업의 목적 등이 변경된 경우 보전협력금 부과에 대해 명확한 규정을 두고 있지 않고, 해양생태계법 제49조제3항과 제4항에서도 보전협력금 부과 기준으로 해양생태계의 훼손면적과 지역계수를 규정하고 있을 뿐 사업 목적이나 개발용도를 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 이 사안에서 문제되는 지역은 제정 해양생태계법 시행 이전에 이미 사업시행자가 해당 지역의 공유수면을 매립하고자 매립 면허를 받은 지역이고, 이후 이용 목적이 관광·레저 용지 조성 목적으로 변경된 것일 뿐이어서 제정 해양생태계법 시행 이전부터 이미 유효하게 개발사업이 진행 중인 지역에 해당하므로 제정 해양생태계법 부칙 제2조에 따라 보전협력금의 부과·징수 대상이 아니라고 보아야 합니다.
한편 이 사안에서 제정 해양생태계법 시행 이전에 받은 공유수면 매립 면허는 농지 조성 목적을 위한 것이고, 관광·레저 용지 조성 목적으로 새만금 지역 중 아직 공유수면 상태인 일부 지역에서 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제11호나목에 따른 관광단지 개발사업을 하기 위해서는 「환경영향평가법」 제22조 및 같은 법 시행령 별표 3에 따라 새롭게 환경영향평가를 시행해야 한다는 점 등을 고려할 때 관광단지 개발사업과 농지 조성 목적의 개발사업은 동일한 개발사업이라고 볼 수 없으므로 이 사안의 관광단지 개발사업은 보전협력금 부과대상에 해당한다는 의견이 있습니다.
그러나 개발사업의 목적과 내용을 각각 고려하여 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하는 환경영향평가 제도와 해양생태계의 훼손에 미치는 영향을 고려하여 부과하는 보전협력금 제도는 별개의 목적을 가진 제도이므로 농지 조성 목적의 개발사업과 관광단지 개발사업이 모두 환경영향평가 대상사업에 해당하더라도 보전협력금 대상 여부에 관한 판단은 해양생태계의 훼손에 미치는 영향을 기준으로 별개로 할 필요가 있는데, 이 사안의 경우 공유수면 매립 면허를 받은 시점에 이미 해양생태계 훼손은 확정되었다고 보아야 한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
【법제처 19-0093, 2019.03.27.】