<질의요지>
｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣ 제18조제1항에 따라 일반산업단지개발실시계획의 승인을 받고 같은 법 제21조제1항제8호에 따라 농지의 전용허가가 의제되었다가 해당 일반산업단지개발실시계획에서 정한 사업시행기간이 도과하여 사업시행기간을 연장하는 내용으로 일반산업단지개발실시계획의 변경승인을 받은 경우, 그 변경승인으로 의제되는 농지의 전용허가의 효력은 변경승인 시에 비로소 발생하는 것인지, 아니면 최초 승인 시로 소급하여 발생하는 것인지?
[질의 배경]
민원인은 A도시공사의 직원이고, A도시공사는 B주식회사를 사업시행자로 선정하여 일반산업단지개발사업을 공동으로 추진해 오고 있음.
민원인은 본건 질의요지와 같은 사안에서 일반산업단지개발실시계획 변경승인으로 의제되는 농지전용허가의 효력 발생 시점에 관해 의문이 있어 국토교통부 및 농림축산식품부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 일반산업단지개발실시계획의 변경승인으로 의제되는 농지의 전용허가의 효력은 해당 변경승인이 새로운 승인의 요건을 갖춘 경우에 한정하여 그 변경승인 시에 비로소 발생합니다.
<이 유>
｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하 “산업입지법”이라 함) 제18조에 따른 일반산업단지개발실시계획(이하 “실시계획”이라 함)의 승인은 사업시행자에게 해당 사업을 실시할 수 있는 권한을 설정해 주는 처분으로서,(대법원 1995.3.3. 선고 94누7386 판결례 참조) 같은 법 시행령 제21조제1항제5호 및 제22조제1항에서는 실시계획의 승인을 신청하려는 경우 신청서에 사업시행기간을 반드시 포함하도록 하고 있고, 같은 영 제23조의2제5호에서는 산업단지지정권자 등으로 하여금 실시계획을 승인하였을 때 사업시행기간(착공 및 준공예정일을 포함함)을 관보 또는 공보에 고시하도록 하고 있으며, 산업입지법 제17조의2･제18조제3항 및 같은 법 시행령 제21조의2제1항에서는 사업시행기간의 변경을 중요한 변경으로 보아 실시계획의 변경승인을 받도록 하고 있습니다.
그렇다면 실시계획에서 정한 사업시행기간은 단순히 공사예정기간을 정한 것에 불과한 것이 아니라 실시계획이 유효하게 존속하는 시간적 범위를 정한 것으로서 해당 실시계획에 대한 승인은 그 사업시행기간 동안에만 사업을 실시할 수 있는 권한을 사업시행자에게 부여한 것으로 보아야 하므로 그 사업시행기간이 만료된 경우에는 해당 실시계획의 승인은 실효된다고 보아야 합니다.(법제처 2012.4.3. 회신 12-0124 해석례, 법제처 2018.1.30. 회신 17-0537 해석례 및 대법원 2005.7.28. 선고 2003두9312 판결례 각 참조)
그리고 통상 의제되는 인허가는 주된 인허가의 사업수행을 위해 필요한 보조적･보충적 인허가로서의 성격을 가지고 있고 대외적으로 유효하게 표시되는 행정처분도 주된 인허가이지 의제되는 인허가는 아니므로 주된 인허가가 취소되는 등 그 효력을 상실하게 되면 의제된 인허가 또한 당연히 그 효력을 상실하게 된다고 보아야 합니다.(법제처 2017.10.30. 회신 17-0403 해석례 참조)
따라서 이 사안의 경우 실시계획에서 정한 사업시행기간의 도과로 인해 해당 실시계획의 승인과 그에 따라 의제된 농지의 전용허가는 모두 그 효력을 상실하게 되므로 해당 사업을 계속 실시하려면 사업시행자는 원칙적으로 산업입지법 제18조제1항에 따라 새로 실시계획의 승인을 받아야 합니다.
그런데 실무상 사업시행자의 편의와 원활한 사업 진행을 위해 종전의 만료된 사업시행기간을 연장하는 내용으로 실시계획의 변경승인을 받는 경우가 있는바, 이 경우 비록 변경승인의 형식을 취했다고 하더라도 이미 실효된 실시계획의 승인(그 승인으로 의제된 농지의 전용허가를 포함함)이 소급하여 다시 효력을 회복한다고 보기는 어렵습니다. 다만 실시계획의 변경승인도 사업시행자에게 일반산업단지개발사업을 실시할 수 있는 권한을 설정해 주는 처분이라는 점에서 최초의 승인과 다르지 않은바,(법제처 2012.4.3. 회신 12-0124 해석례, 대법원 2005.7.28. 선고 2003두9312 판결례 및 대법원 1995.3.3. 선고 94누7386 판결례 각 참조) 변경승인이 새로운 승인으로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 발생할 뿐이므로(법제처 2012.4.3. 회신 12-0124 해석례, 법제처 2018.1.30. 회신 17-0537 해석례 및 대법원 2005.7.28. 선고 2003두9312 판결례 각 참조) 이 사안에서도 실시계획의 변경승인이 새로운 승인의 요건을 갖춘 경우라면 그 변경승인 시점에 농지의 전용허가가 다시 의제되어 그 효력이 발생한다고 보아야 합니다.
【법제처 18-0222, 2018.08.29.】