<질의요지>
가. ｢관광진흥법｣ 제16조제5항에 따라 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제76조제1항이 적용되지 않는 “위락시설”의 범위에 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항에 따라 승인받은 사업계획에 따른 관광숙박시설 안에 설치하려는 것으로서 승인 당시 사업계획에는 포함되지 않았던 위락시설도 포함되는지?
나. 질의 가에서 포함되지 않는 경우, 관광숙박시설을 운영하고 있는 관광숙박업자가 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항에 따라 승인받은 사업계획에 포함되지 않았던 위락시설로서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제76조제1항에 따라 위 관광숙박시설 부지의 용도지역에서 설치가 제한되는 시설을 추가로 설치하기 위해 사업계획 변경에 대한 승인을 신청한다면, 승인권자는 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항 후단에서 규정하고 있는 “대통령령으로 정하는 사항”을 변경하려는 경우에 해당하지 않더라도 사업계획의 변경을 승인할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 호텔 부지가 위락시설의 설치가 제한되는 용도지역에 해당하는 경우, 그 호텔 안에 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항에 따라 승인받은 사업계획에 포함되지 않았던 위락시설을 설치하려면 같은 법 제15조제1항에 따른 사업계획 변경승인을 받아야 하는지 여부에 대하여 문화체육관광부에 질의한 결과 사업계획 변경승인을 받아야 한다는 회신을 받자 이에 의문이 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
이 사안의 경우 승인 당시 사업계획에 포함되지 않았던 위락시설은 포함되지 않습니다.
나. 질의 나에 대해
이 사안의 경우 사업계획의 변경을 승인할 수 있습니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
｢관광진흥법｣ 제16조제5항에서는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항(｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도･종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.]에 따른 제한이 적용되지 않는 예외적인 시설로 “｢관광진흥법｣ 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설”을 규정하고 있습니다.
그런데 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있고,(법제처 2012.11.3. 회신 12-0596 해석례 참조) ｢관광진흥법｣ 제16조제5항에서는 사업계획의 승인을 받았음을 전제로 국토계획법상 건축 제한 등이 적용되지 않도록 하는 것이므로 ｢관광진흥법｣ 제16조제5항의 “그 사업계획에 따른” 부분은 “관광숙박시설”뿐만 아니라 “그 시설 안의 위락시설”을 모두 수식하는 것으로 보아야 합니다.
아울러 ｢관광진흥법｣ 제15조제3항에서는 관광숙박업의 사업계획 승인 및 변경승인 기준 등을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따른 ｢관광진흥법 시행령｣ 제13조에서는 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설을 포함하여 사업계획 승인 및 변경승인의 기준을 정하고 있는바, 이는 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설이 일정한 기준에 적합한 경우에 한하여 승인 또는 변경승인을 하려는 것으로 보아야 한다는 점[의안번호 140662호로 발의된 관광진흥법 중개정법률안 국회 교통위원회 심사보고서(1994.7.) 참조]도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
나. 질의 나에 대해
｢관광진흥법｣ 제15조제1항에서는 관광숙박업자가 “승인을 받은 사업계획 중 부지, 대지 면적, 건축 연면적의 일정 규모 이상의 변경 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우” 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데 위 규정은 문언상 관광숙박업자가 사업계획의 변경에 대하여 반드시 승인을 받아야 하는 경우에 관하여 규정하고 있는 것으로 보아야 하고, “대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우”에 해당하지 않는다면 관광숙박업자가 변경승인에 따른 법적 효과의 발생을 목적으로 사업계획의 변경승인을 신청하더라도 승인권자가 그에 대하여 변경승인을 할 수 없다는 점을 규정하고 있는 것으로 보기는 어렵습니다.
또한 위 규정의 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 사업계획을 변경하고자 할 때에는 승인을 받아야 한다고 규정하고 있었으나,[｢관광진흥법｣(1999.1.21. 법률 제5654호로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제4조제4항 후단 참조] “대통령령이 정하는 경미한 사항에 관한 변경”은 승인을 받지 않아도 되는 것으로 개정되었고,[｢관광진흥법｣(1999.1.21. 법률 제5654호로 전부개정된 것을 말함) 제14조제1항 단서 참조] 이후 “부지･대지면적･건축연면적의 일정규모 이상의 변경 등 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우”에만 변경승인을 받아야 하는 것으로 개정되어[｢관광진흥법｣(2002.1.26. 법률 제6633호로 일부개정된 것을 말함) 제14조제1항 후단 참조] 관광숙박업자가 사업계획 변경승인을 받아야 할 의무가 점차 완화되었습니다.
이는 관광숙박업에 대한 규제를 완화하려는 취지에 따른 것으로 보아야 하므로,(1999.5.10. 대통령령 제16295호로 전부개정된 ｢관광진흥법 시행령｣ 개정 이유 참조) 규제 대상인 관광숙박업자가 변경승인에 수반되는 법적 효과를 얻기 위하여 스스로 변경승인을 신청하는 경우 승인권자가 그에 대하여 변경승인을 할 수 있다고 보더라도 위와 같은 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항의 개정 취지에 반하는 것으로 보기 어렵습니다.
아울러 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항에서 규정하는 경우에만 변경승인을 받을 수 있다고 본다면 이 사안과 같이 관광숙박업자가 관광숙박시설에 당초 승인받은 사업계획에 포함되지 않았던 위락시설의 설치를 위해 사업계획을 변경하는 경우가 변경승인을 받아야 하는 정도에 이르지 않은 경미한 경우에는 오히려 위락시설을 추가로 설치할 수 없게 된다는 불합리한 결과가 발생하게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
관광숙박업자가 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항에 따라 승인 또는 변경승인 받은 사업계획에 포함되어 있지 않았던 위락시설을 신축하려는 경우로서 그로 인한 사업계획의 변경 규모 등이 ｢관광진흥법｣ 제15조제1항 후단에 따라 반드시 변경승인을 받아야 하는 정도에 이르지 않는 경우, 해당 위락시설에 대하여 국토계획법 제76조제1항의 적용제외를 인정할 수 있는 요건을 명확히 할 필요가 있습니다.
【법제처 18-0539, 2019.02.27.】