<질의요지>
1억원의 이행강제금 상한을 폐지하는 개발제한구역법(2014.12.31. 법률 제12956호로 개정된 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣을 말하며, 이하 같음) 제30조의2가 시행되기 전에 위반행위에 대해 명한 시정명령을 이행하지 않은 자에 대해 같은 규정의 시행 이후에 이행강제금을 부과하는 경우 1억원의 이행강제금 상한이 적용되는지?
[질의 배경]
1억원의 이행강제금 상한을 폐지하는 내용으로 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣이 개정되어 2008년 1월 1일부터 시행됨에 따라 법률 시행 전의 시행명령 불이행자에 대하여 이행강제금을 부과하는 경우 개정 법률에 따라 1억원의 상한을 적용받지 않고 이행강제금을 부과할 수 있는지 그 집행기준을 마련하기 위해 국토교통부가 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
1억원의 이행강제금 상한을 폐지하는 개발제한구역법 제30조의2가 시행되기 전에 위반행위에 대해 명한 시정명령을 이행하지 않은 자에 대해 같은 규정의 시행 이후에 이행강제금을 부과하는 경우 1억원의 이행강제금 상한이 적용되지 않습니다.
<이 유>
구 개발제한구역법(2014.12.31. 법률 제12956호로 개정되기 전의 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣을 말하며, 이하 같음) 제30조제1항에서는 특별자치시장･특별자치도지사･시장･군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장･군수･구청장”이라 함)은 같은 법 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 않거나 허가의 내용을 위반한 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치 등(제1호) 을 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물･공작물･토지의 소유자･관리자 또는 점유자를 포함하며, 이하 “위반행위자등”이라 함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물･공작물 등의 철거･폐쇄･개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 함)할 수 있다고 규정하고 있었고, 같은 법 제30조의2제1항에서는 시장･군수･구청장은 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 않은 자에 대하여 1억원의 범위에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있었습니다.
그리고 개발제한구역법 제30조의2제1항에서는 같은 법 제30조제1항에 따른 시정명령 불이행자에 대한 1억원의 이행강제금 상한을 폐지하고, 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우(제1호) 해당 건축물에 적용되는 ｢지방세법｣에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액의 범위에서 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있습니다.
이 사안은 1억원의 이행강제금 상한을 폐지하는 개발제한구역법 제30조의2가 시행되기 전에 위반행위에 대해 명한 시정명령을 이행하지 않은 자에 대해 같은 규정의 시행 이후에 이행강제금을 부과하는 경우 1억원의 이행강제금 상한이 적용되는지에 관한 것입니다.
먼저 행정처분은 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이나(대법원 2000.3.10. 선고 97누13818 판결례 등 참조) 법령위반행위에 대한 제재처분의 경우에는 행위시에 법령위반이라는 사실관계가 확정되는 것이므로 행위시의 법을 적용하여야 할 것인바(대법원 2002.12.10. 선고 2001두3228 판결례 등 참조), 이 사안의 경우에는 이행강제금이 행정 제재처분에 해당하는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
개발제한구역법에 따르면 시장･군수･구청장은 위반행위자등에게 상당한 기간을 정해 시정명령을 할 수 있고(제30조제1항), 위반행위자등이 그 상당한 이행기한까지 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금을 부과하되(제30조의2제1항), 그 부과 전에 이행강제금을 부과･징수한다는 뜻을 미리 문서로서 계고해야 하며(제30조의2제2항), 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 1년에 2회의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과･징수할 수 있으나(제30조의2제4항), 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 중지하도록 규정하고 있습니다(제30조의2제5항).
위와 같은 관련 규정의 내용, 체계 등을 종합하여 볼 때 개발제한구역법에 따른 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라 위반행위자등에 대해 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다고 보아야 합니다(대법원 2016.7.14. 선고 2015두46598 판결례 및 법제처 2010.7.26. 회신 10-0190 해석례 등 참조).
그렇다면 개발제한구역법에 따른 이행강제금의 부과는 처분 시에 시행되는 법령에 따라야 하고, 이 사안의 이행강제금 부과 처분 시의 개발제한구역법은 1억원의 이행강제금 부과 상한을 폐지하면서 별도의 경과규정을 두고 있지 않으므로 같은 법률이 시행되기 전에 위반행위가 적발되고 그에 따른 시정명령에 따른 불이행이 있었다고 하더라도 개발제한구역법이 시행된 이후 이행강제금을 부과하는 경우에는 같은 법 제30조의2에 따라 1억원의 상한이 적용되지 않습니다.
그리고 구 개발제한구역법 제30조의2제1항에 따라 부과할 수 있는 이행강제금의 상한이 제한되어 부과되는 이행강제금보다 위법행위로 인하여 얻는 이득이 더 많은 경우에는 이행강제금을 통한 위법행위의 근절이 어려워 개발제한구역법에서는 일정기간 이행강제금의 부과 유예기간(3년)을 두고 그 유예기간의 만료 이후에는 보다 실효성 있는 이행강제금이 부과될 수 있도록 이행강제금의 상한을 폐지한 것인바(2014.10.1. 국회 제출된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조), 이러한 입법 취지에 비추어 볼 때 예정한 유예기간이 지나 개발제한구역법이 시행된 이후 이행강제금을 부과할 때에는 1억원의 상한이 적용되지 않는 것이 타당합니다.
따라서 1억원의 이행강제금 상한을 폐지하는 개발제한구역법 제30조의2가 시행되기 전에 위반행위에 대해 명한 시정명령을 이행하지 않은 자에 대해 같은 규정의 시행 이후에 이행강제금을 부과하는 경우 1억원의 이행강제금 상한이 적용되지 않습니다.
【법제처 18-0187, 2018.05.15.】