◆ 국제행사 관련 체육시설 등으로서 개발제한구역 내에 건축된 실내체육관 내에 실내골프연습장 설치 허용 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조 등)

 

<질 의>

❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(2009.8.5. 대통령령 제21670호로 개정되어 같은 해 8.7. 시행되기 전의 것을 말함) 별표 1 제9호러목 및 같은 법 시행규칙(2009.8.7. 국토해양부령 제153호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함) 별표 2 제1호라목에 따라, 2002 부산아시안게임을 위하여 개발제한구역 내에 “운동장”으로 도시계획 결정되어 적법하게 건축된 실내체육관 내 사무실을 개조하여 새로이 실내골프연습장을 설치하는 것이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조에 따른 허가대상에 해당할 수 있는지?

 

<회 답>

❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(2009.8.5. 대통령령 제21670호로 개정되어 같은 해 8.7. 시행되기 전의 것을 말함) 별표 1 제9호러목 및 같은 법 시행규칙(2009.8.7. 국토해양부령 제153호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함) 별표 2 제1호라목에 따라, 2002 부산아시안게임을 위하여 개발제한구역 내에 “운동장”으로 도시계획 결정되어 적법하게 건축된 실내체육관 내 사무실을 개조하여 새로이 실내골프연습장을 설치하는 것은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조에 따른 허가대상에 해당할 수 없다고 할 것입니다.

 

[이 유]

❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 같은 법 제12조제1항에서 원칙적으로 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 금지하면서, 다만 각 호로 명시한 일정한 행위의 경우 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있습니다.

❍ 한편, 개발제한구역법 제13조에서는 “존속 중인 건축물 등에 대한 특례”라는 제목 하에, 시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 하였고, 이에 따라 개발제한구역법 시행령 제23조제2항에서는 시장·군수·구청장은 존속 중인 대지·건축물 또는 공작물이 법령의 개정 등의 사유로 법 또는 이 영의 규정에 부적합하더라도 같은 법 제13조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축을 허가할 수 있다고 하면서, 제1호에서 “건축물의 재축·개축 또는 대수선”을 규정하고, 제2호에서 “증축하려는 부분이 건폐율·용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축. 이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당한다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 별표 3에서는 증축 시 토지의 형질변경 허용시설로서 제52호에서 “국제행사 관련 체육시설 및 편익시설”을 규정하고 있습니다.

❍ 이에 대하여, 이 건 질의가 개발제한구역법 제13조 적용의 전제가 되는 “법령의 개정·폐지 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우”에 해당하는지 여부에 대하여는 논란이 있을 수 있으나, 종전 규정에서 허용된 국제행사 관련 체육시설 등을 법령 개정 후 국제행사와 무관한 체육시설로 변경하는 것은 이 전제요건을 충족한다고 볼 여지가 있고, 이를 전제로 할 때 이 건 질의에서 문제된 행위는 다음과 같은 사유로 같은 법 제13조에 따른 허가대상에 해당하는 것으로 보기 어렵습니다.

❍ 우선, 같은 법 제13조 및 같은 법 시행령 제23조제2항에 따라 허용되는 재축·개축 또는 대수선이나 증축의 의미 및 가능한 범위에 대하여 같은 법에서 그 구체적인 의미를 규정한 바 없고, 다만 「건축법」 제2조제1항제9호, 같은 법 시행령 제2조제2호부터 제4호까지의 규정을 참조하여 보면, 재축·개축 또는 대수선이나 증축이란 건축물이 멸실된 경우 같은 규모의 범위에서 다시 축조하거나 그 밖에 건축물의 외형적인 형상을 변경하는 것을 의미하는 것으로 보이는바, 개발제한구역법 제13조가 현행 개발제한구역법상 위법한 건축물임에도 불구하고 그 존속을 인정하면서 필요한 경우 재축·개축 또는 대수선이나 증축을 허용한 취지나 같은 법 시행령 제23조제2항제2호에서 증축의 범위에 일정한 제한을 두고 있는 취지 등을 고려하면, 같은 법 시행령 제23조제2항에 따라 허용되는 재축·개축 또는 대수선이나 증축은 기존 건축물의 용도(부대시설의 용도를 포함하여)를 변경하지 않는 범위 내에서 건축물의 유지, 보수를 위하여 하는 행위에 한정된다고 봄이 타당합니다.

❍ 그런데, 이러한 개발제한구역 내에서 행하여지는 건축물의 용도변경은 「건축법」에 따른 건축물 용도 분류나 용도변경보다 더 엄격하게 해석하여야 할 것이고(대법원 2007.9.6. 선고 2007도4197판결 등 참조), 개발제한구역법 시행령 별표 1에서도 허용되는 개발행위와 관련하여 건축물의 용도를 세분화하여 규정하고 있는바, 실내체육관이나 또는 실내체육관 내 사무실을 실내골프연습장으로 사용하는 것은 개발제한구역법상 일종의 용도변경에 해당한다고 보이고, 이러한 용도변경을 위한 재축·개축 또는 대수선이나 증축은 같은 법 제13조에서 허용하고 있는 범위를 벗어난 것으로 보입니다.

❍ 따라서, 개발제한구역법 별표 1 제9호러목 및 같은 법 시행규칙(2009.8.7. 국토해양부령 제153호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함) 별표 2 제1호라목에 따라, 2002 부산아시안게임을 위하여 개발제한구역 내에 “운동장”으로 도시계획 결정되어 적법하게 건축된 실내체육관 내 사무실을 개조하여 새로이 실내골프연습장을 설치하는 것은 개발제한구역법 제13조에 따른 허가대상에 해당할 수 없다고 할 것입니다.

 

【법제처 법령해석례 : 법제처 11-0766, 2012.02.17.】

 

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