<질의요지>
｢공인중개사법｣ 제39조제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 공인중개사가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우에는 6개월의 범위에서 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 업무의 정지에 관한 기준은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제25조제1항 및 별표 2에서는 업무정지의 세부기준을 정하고 있고, 같은 규칙 제25조제2항 전단에서는 “등록관청은 위반행위의 동기·결과 및 횟수 등을 참작하여 같은 조 제1항에 따른 업무정지기간의 2분의 1의 범위에서 가중 또는 감경할 수 있다”고 규정하고 있는바,
｢공인중개사법｣ 제39조제1항 각 호에 따른 위반행위의 종류를 달리하여 둘 이상의 위반행위를 한 개업공인중개사에 대하여 업무정지 처분을 할 경우, 둘 이상의 위반행위에 대한 업무정지처분의 기준은 무엇인지?
[질의 배경]
광주광역시서구에서 둘 이상의 위반행위에 대한 업무정지처분을 할 때에 1개의 중한 위반행위를 기준으로 업무정지처분을 하여야 하는 것이 아닌지 국토교통부에 질의함.
국토교통부에서 6개월의 범위에서 합산하여 처분한다고 회신하자, 이에 광주광역시서구에서 이견이 있어 해석을 요청한 사안임
<회 답>
｢공인중개사법｣ 제39조제1항 각 호에 따른 위반행위의 종류를 달리하여 둘 이상의 위반행위를 한 개업공인중개사에 대하여 업무정지처분을 할 경우, 같은 법 시행규칙 별표 2에 따른 각각의 위반행위 종류별 업무정지 기준에 따라 각각의 업무정지처분을 할 수 있으나, 각 위반행위의 동기·결과 및 횟수 등을 고려하여 등록관청의 재량의 범위에서 각 위반행위의 업무정지기간을 합산하여 하나의 업무정지처분의 형식으로 처분하는 것까지 금지되는 것은 아닙니다.
<이 유>
｢공인중개사법｣ 제39조제1항에서는 공인중개사가 같은 법 제10조제2항을 위반하여 같은 조 제1항제1호부터 제11호까지의 규정(등록의 결격사유)의 어느 하나에 해당하는 사람을 소속공인중개사로 둔 경우(제1호) 등 같은 법 제39조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우에는 6월의 범위에서 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제39조제2항에서는 업무의 정지에 관한 기준을 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제25조제1항에서는 업무정지의 세부기준은 별표 2와 같다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 위반행위의 동기·결과 및 횟수 등을 참작하여 같은 조 제1항에 따른 업무정지기간의 2분의 1의 범위에서 가중 또는 감경할 수 있도록 하면서(전단), 이 경우 가중하여 처분하는 경우에도 업무정지기간은 6개월을 초과할 수 없다고 규정하고 있습니다(후단).
그리고, ｢공인중개사법 시행규칙｣ 별표 2 제1호부터 제15호까지의 규정에서는 위반행위의 종류에 따른 개업공인중개사 업무정지의 개별기준을 정하고 있으나, 업무정지처분을 할 때의 일반기준에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
이 사안은 ｢공인중개사법｣ 제39조제1항 각 호에 따른 위반행위의 종류를 달리하여 둘 이상의 위반행위를 한 개업공인중개사에 대하여 업무정지처분을 할 경우, 둘 이상의 위반행위에 대한 업무정지처분의 기준은 무엇인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 그와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 할 것인바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), ｢공인중개사법｣ 제39조제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 개업공인중개사가 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별표 2 각 호에서도 각각의 위반행위마다 업무정지처분의 기준을 규정하고 있으며, 그 업무정지의 기준은 하나의 위반행위에 대한 것이라고 할 것이므로 둘 이상의 위반행위를 한 경우에는 각 위반행위마다 그 기준에 따른 업무정지의 기준을 각각 적용하여야 할 것입니다(대법원 1995.1.24. 선고 94누6888 판결례 참조).
그리고, ｢공인중개사법｣ 제39조제1항 각 호의 위반행위는 각각의 고유한 행정 목적에 따라 부과된 의무를 위반하는 것으로서 개업공인중개사가 둘 이상의 위반행위를 하였다면 같은 항 각 호의 규정에서 의도하는 고유한 행정 목적에 각각 위반된 행위를 한 것이므로 각각의 위반행위에 대한 행정법상의 평가와 제재가 이루어져야 한다고 할 것이고, 행정법은 어떠한 의무를 명하거나 특정 행위를 금지함으로써 일정한 행정 목적을 달성하기 위한 법으로서, 의무 위반자에게 부과되는 제재처분의 실효성을 확보하기 위해서는 행정규제가 추구하는 공익적 목적에 따라 각 위반행위에 대한 평가와 제재가 이루어져야 한다고 해석하는 것이 법 위반자에 대한 제재처분을 통해 행정 목적을 달성하려는 업무정지 제도의 취지에 부합한다고 할 것이므로 둘 이상의 위반행위를 한 경우에는 각각의 위반행위 종류별 업무정지 기준에 따라 각각의 업무정지처분을 하는 것이 원칙이라고 할 것입니다.
다만, 등록관청은 업무정지처분의 사유가 된 위반행위의 내용과 공익 침해의 정도 그리고 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익 등을 비교·형량하여 재량의 법적 한계를 벗어나지 않는 범위에서 재량권을 행사할 수 있는 것이므로(대법원 2007.6.28. 선고 2005두9910 판결, 대법원 2007.7.19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조) 각각의 위반행위에 대하여 반드시 각각의 업무정지처분을 하여야만 하는 것은 아니고, 각 위반행위의 동기·결과 및 횟수 등을 고려하여 등록관청의 재량의 범위에서 각 위반행위의 업무정지기간을 합산하여 하나의 업무정지처분 형식으로 처분하는 것까지 금지되는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, ｢공인중개사법｣ 제39조제1항 각 호에 따른 위반행위의 종류를 달리하여 둘 이상의 위반행위를 한 개업공인중개사에 대하여 업무정지처분을 할 경우, 같은 법 시행규칙 별표 2에 따른 각각의 위반행위 종류별 업무정지 기준에 따라 각각의 업무정지처분을 할 수 있으나, 각 위반행위의 동기·결과 및 횟수 등을 고려하여 등록관청의 재량의 범위에서 각 위반행위의 업무정지기간을 합산하여 하나의 업무정지처분의 형식으로 처분하는 것까지 금지되는 것은 아니라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
｢공인중개사법 시행규칙｣ 제25조 및 별표 2에서 개업공인중개사의 업무정지 처분의 기준에 관한 규정하고 있으나, 둘 이상의 위반행위에 대하여 업무정지 처분을 할 때에 관한 일반기준이 명확하지 않아 행정에 대한 예측을 불가능하고, 이는 국민의 법적 안정성과 신뢰를 저해하는 결과를 초래할 우려가 있는바, 둘 이상의 위반행위에 대하여 업무정지 처분을 할 때에 관한 일반기준을 마련하는 입법적 조치가 필요한 것으로 보입니다.
【법제처 16-0642, 2017.03.15.】