<질의요지>
｢농지법｣ 제22조제2항제3호 및 제4호에서는 ｢농어촌정비법｣ 제2조제5호에 따른 농업생산기반 정비사업(이하 “농업생산기반 정비사업”이라 함)이 시행된 농지는 분할 후의 각 필지의 면적이 2천 제곱미터를 넘도록 분할하는 경우(제3호), 농지 개량, 농지의 교환·분합 등 대통령령으로 정하는 사유로 분할하는 경우(제4호) 외에는 분할할 수 없다고 규정하고 있고, ｢농지법 시행령｣ 제23조제2호에서는 같은 법 제22조제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 사유”의 하나로 인접 농지와 분합(分合)하는 경우를 규정하고 있는바,
농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로서 면적이 2천 제곱미터 이하인 인접한 농지 두 필지에서 각 농지의 일부를 각각 분할하여 그 인접한 각 농지에 상호 합병하는 분합을 할 때, 분합 후 각 농지의 면적이 2천 제곱미터를 넘지 않으면 ｢농지법｣ 제22조제2항에 위반되는지?
[질의 배경]
민원인은 맹지인 본인 소유의 농지(넓이 2천 제곱미터 미만)를 도로와 연결되게 하기 위해 해당 농지에 인접한 타인 소유의 농지(넓이 2천 제곱미터 미만)를 분합하고자 농림축산식품부에 이러한 분합이 가능한지 질의하였는데, 농림축산식품부에서 “분합한 이후의 농지 면적이 2천 제곱미터를 넘어야 하므로 위와 같은 내용의 분합은 허용되지 아니한다”는 취지로 답변하자, 민원인은 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로서 면적이 2천 제곱미터 이하인 인접한 농지 두 필지에서 각 농지의 일부를 각각 분할하여 그 인접한 각 농지에 상호 합병하는 분합을 할 때, 분합 후 각 농지의 면적이 2천 제곱미터를 넘지 않더라도 ｢농지법｣ 제22조제2항에 위반되지 않습니다.
<이 유>
｢농지법｣ 제22조제2항제3호 및 제4호에서는 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지는 분할 후의 각 필지의 면적이 2천 제곱미터를 넘도록 분할하는 경우(제3호), 농지 개량, 농지의 교환·분합 등 대통령령으로 정하는 사유로 분할하는 경우(제4호) 외에는 분할할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제23조제2호에서는 ｢농지법｣ 제22조제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 사유”의 하나로 인접 농지와 분합하는 경우를 규정하고 있는바,
이 사안은 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로서 면적이 2천 제곱미터 이하인 인접한 농지 두 필지에서 각 농지의 일부를 각각 분할하여 그 인접한 각 농지에 상호 합병하는 분합을 할 때, 분합 후 각 농지의 면적이 2천 제곱미터를 넘지 않으면 ｢농지법｣ 제22조제2항에 위반되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), ｢농지법｣ 제22조제2항 각 호 외의 부분에서는 같은 항 “각 호의 어느 하나에 해당하는 경우” 외에는 분할할 수 없다고 규정하고 있으므로 같은 항 각 호는 각각 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 예외적으로 분할할 수 있는 별개의 사유를 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.
그리고, ｢농지법｣ 제22조제2항제4호에서는 농지의 개량, 농지의 교환·분합 등 대통령령으로 정하는 사유로 분할하는 경우를 예외적으로 분할이 가능한 사유로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제23조제2호에서는 “인접 농지와 분합하는 경우”를 ｢농지법｣ 제22조제2항제4호에 따른 “대통령령으로 정하는 사유”로 규정하고 있는바, 같은 항 제3호와는 달리 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 분합하는 경우에는 분합 후 농지의 면적이 일정 정도 이상이어야 한다는 면적 요건이 없다는 점이 문언상 명백하다고 할 것입니다.
또한, ｢농지법｣ 제22조제2항은 농업생산기반이 정비된 우량농지가 작은 규모로 세분화되는 것을 방지하기 위해 2천 제곱미터 이하로 농지가 분할되는 것을 제한하되 농지전용, 농지개량, 농지의 교환·분합 등 불가피한 경우에는 예외적으로 분할이 가능하도록 규정한 것인바(2003년 1월 1일 시행된 ｢농지법｣ 개정 내용 및 문답자료 참조), 그러한 입법 취지에 비추어 볼 때, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지의 경우 2천 제곱미터 이하로 분할하는 것이 금지된다고 하더라도 ｢농지법｣ 제22조제2항제3호를 제외한 같은 항 제1호, 제2호, 제4호 경우에는 예외적으로 2천 제곱미터 이하로 농지를 분할하는 것을 허용하는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편, ｢농지법｣ 제3조제1항에서는 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니 된다고 규정하고 있는바, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 분합하려는 경우에도 분합 후 농지 면적이 2천제곱미터를 넘어야 한다고 해석함으로써 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지의 세분화 및 농업경영 외 목적으로의 전용을 막고 농업생산성이 유지되도록 해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 법률에 명확한 근거 없이 국민의 기본권을 제한할 수는 없다고 할 것인데(｢대한민국헌법｣ 제37조제2항 참조), ｢농지법｣ 제22조제2항에서는 같은 항 각 호의 요건을 독립적인 요건으로 규정하고 있음이 문언상 명백하다고 할 것인바, 같은 항 제3호에 따른 면적 요건을 같은 항 제4호에도 적용되는 것으로 해석하는 것은 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지의 세분화를 방지하려는 같은 법 제22조제2항의 취지를 고려한다 하더라도 법령에 명확한 근거 없이 농지 소유자의 재산권 행사를 제한하는 방향으로 법령을 해석하는 것이어서 부당하다는 점, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지를 다른 용도로 전용하는 것은 같은 법에 따라 예외적인 경우에는 허용되는 것이어서 이를 무조건 금지해야 한다고 보기도 어렵다는 점을 고려할 때 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로서 면적이 2천 제곱미터 이하인 인접한 농지 두 필지에서 각 농지의 일부를 각각 분할하여 그 인접한 각 농지에 상호 합병하는 분합을 할 때, 분합 후 각 농지의 면적이 2천 제곱미터를 넘지 않더라도 ｢농지법｣ 제22조제2항에 위반되지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 17-0109, 2017.04.20.】