<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제30조제6항에서는 국토교통부장관이나 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)가 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하여야 한다고 규정하고 있는 한편, ｢공유재산 및 물품관리법｣(이하 “공유재산법”이라 함) 제5조제1항에서는 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1호에서는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 변경하거나 폐지하려는 경우 같은 법 제16조에 따른 공유재산심의회(이하 “공유재산심의회”라 함)의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, ｢공유재산 및 물품관리법 시행령｣(이하 “공유재산법 시행령”이라 함) 제8조제1호에서는 공유재산법 제11조제1호에 따라 지방자치단체의 장은 행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게 된 경우에는 그 재산의 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다고 규정하고 있는바,
행정재산인 도로가 국토계획법 제30조제6항에 따른 도시·군관리계획으로 주택용지로 결정된 경우, 소관 지방자치단체의 장은 해당 도로에 대하여 공유재산법 제11조에 따른 용도 폐지를 하지 않고 ｢주택법｣ 제2조제10호에 따른 사업주체(이하 “사업주체”라 함)에 매각할 수 있는지, 아니면 해당 도로에 대하여 공유재산법 제11조에 따라 용도 폐지를 한 후 사업주체에 매각하여야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정으로 행정재산인 도로가 더 이상 도로로 이용되지 않는 주택용지로 결정된 경우, 소관 지방자치단체의 장이 해당 도로를 사업주체에 매각하기 전에 공유재산법 제11조에 따른 행정재산 용도 폐지 절차를 거쳐야 하는지에 대해 의문이 있어 행정자치부에 질의하였고, 공유재산법 제11조에 따른 행정재산 용도 폐지 절차를 거쳐야 한다는 회신을 받자 법제처에 법령해석을 요청하였음.
<회 답>
행정재산인 도로가 국토계획법 제30조제6항에 따른 도시·군관리계획으로 주택용지로 결정된 경우, 소관 지방자치단체의 장은 해당 도로에 대하여 공유재산법 제11조에 따라 용도 폐지를 한 후 사업주체에 매각하여야 합니다.
<이 유>
국토계획법 제2조제4호에서는 “도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획(가목), 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획(다목), 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획(마목) 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조제6항에서는 국토교통부장관이나 시·도지사가 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢주택법｣ 제2조제10호에서는 “사업주체”란 같은 법 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 국가·지방자치단체(가목), 한국토지주택공사 또는 지방공사(나목), 같은 법 제4조에 따라 등록한 주택건설사업자 또는 대지조성사업자(다목), 그 밖에 같은 법에 따라 주택건설사업 또는 대지조성사업을 시행하는 자(라목)를 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 공유재산법 제5조제1항에서는 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1호에서는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 변경하거나 폐지하려는 경우 공유재산심의회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 공유재산법 시행령 제8조제1호에서는 공유재산법 제11조제1호에 따라 지방자치단체의 장은 행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게 된 경우 그 재산의 일부 또는 전부에 대하여 그 용도를 변경하거나 폐지할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 행정재산인 도로가 국토계획법 제30조제6항에 따른 도시·군관리계획으로 주택용지로 결정된 경우, 소관 지방자치단체의 장은 해당 도로에 대하여 공유재산법 제11조에 따른 용도 폐지를 하지 않고 사업주체에 매각할 수 있는지, 아니면 해당 도로에 대하여 공유재산법 제11조에 따라 용도 폐지를 한 후 사업주체에 매각하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것인데(법제처 2013.4.3. 회신, 13-0057 해석례 및 대법원 1993.4.27. 선고, 93누1374 판결례 참조), 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 반면, 공유재산법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서 같은 법 제2조의2에서는 공유재산 및 물품의 관리·처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 공유재산법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는바, 국토계획법과 공유재산법은 그 입법 목적과 규정 내용을 달리하므로 국토계획법에서 공유재산인 행정재산의 용도 폐지에 대하여 달리 규정하고 있지 않는 한 행정재산인 도로가 국토계획법 제30조제6항에 따른 도시·군관리계획으로 주택용지로 결정되었다고 하여 공유재산법의 적용을 배제할 수는 없을 것입니다.
그런데, 국토계획법 제97조제1항에서는 국공유지로서 도시·군계획시설사업에 필요한 토지에 대하여 도시·군관리계획으로 정하여진 목적 외의 목적으로 매각 또는 양도 금지를 규정하고 있고, 같은 법 제100조에서는 도시·군계획시설사업으로 조성된 대지와 건축물 중 국가나 지방자치단체의 소유에 속하는 재산을 처분하려면 ｢국유재산법｣과 공유재산법에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설사업의 시행으로 수용된 토지 또는 건축물 소유자에의 양도(제1호), 다른 도시·군계획시설사업에 필요한 토지와의 교환(제2호)의 순위에 따라 처분할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 행정재산의 용도 폐지에 대하여는 달리 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 공유재산법 제19조제1항에서는 행정재산은 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하고, 이에 사권을 설정하지 못한다고 규정하면서(본문), 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정(단서)하고 있으나, 같은 항 각 호에서는 국토계획법에 따른 도시·군관리계획 결정이 이루어진 경우에 대하여 규정하고 있지 않으므로, 같은 법 제100조 각 호에서 규정하고 있는 행정재산을 처분할 수 있는 경우가 아니라면 행정재산에 대하여 공유재산법 제11조에 따른 용도 폐지의 절차를 거친 후 사업주체에 매각하는 등의 처분을 할 수 있다고 보는 것이 타당할 것입니다.
한편, 행정재산인 도로가 국토계획법 제30조제6항에 따른 도시·군관리계획으로 주택용지로 결정된 경우, 해당 도로는 국토계획법 제97조제1항에 따라 도시·군관리계획으로 정하여진 목적 외의 목적으로 매각 또는 양도할 수 없는바, 소관 지방자치단체의 장은 해당 도로에 대하여 당연히 행정재산으로서의 용도가 폐지된 것으로 보아 공유재산법 제11조에 따른 용도 폐지의 절차를 거치지 않고 바로 사업주체에 매각할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 국토계획법 제97조제1항은 도시·군관리계획의 목적 달성을 위한 처분 제한의 근거 규정일 뿐, 이를 공유재산법상 행정재산에 대한 처분 제한 및 용도 폐지 규정의 적용까지 배제하는 것으로 보기는 어려운 점, ｢도시 및 주거환경 정비법｣ 제66조제5항에서 같은 조 제4항에 따라 다른 사람에 우선하여 매각 또는 임대할 수 있는 국유·공유 재산은 ｢국유재산법｣, 공유재산법 및 그 밖에 국유지·공유지의 관리와 처분에 관하여 규정한 관계 법령에도 불구하고 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 종전의 용도가 폐지된 것으로 본다고 규정하고 있는 것과 달리, 국토계획법에서는 행정재산의 용도가 폐지된 것으로 보는 명문의 규정을 두고 있지 않은 점을 고려할 때, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 행정재산인 도로가 국토계획법 제30조제6항에 따른 도시·군관리계획으로 주택용지로 결정된 경우, 소관 지방자치단체의 장은 해당 도로에 대하여 공유재산법 제11조에 따라 용도 폐지를 한 후 사업주체에 매각하여야 한다고 할 것입니다.
【법제처 17-0291, 2017.07.03.】