<질의요지>
｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조제8호 및 별표 제94호에서는 ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업을 토지보상법에 따라 토지등(같은 법 제3조 각 호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 말함. 이하 같음)을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업의 하나로 규정하고 있고, 토지보상법 제26조제1항에서는 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하며, 이 경우 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제1항에서는 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 같은 법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢국유재산법｣ 제55조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제58조제3항제1호에서는 토지보상법 제20조에 따라 사업인정을 받은 공익사업의 사업지구에 편입되는 행정재산을 용도폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자에게 그 부담한 비용의 범위에서 용도폐지된 재산을 양여할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에서는 일반재산을 지자체 또는 공공기관에 처분하는 경우 시가(時價)를 고려하여 하나의 감정평가업자의 평가액으로 예정가격을 결정하도록 규정하고 있는바,
｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 ｢국유재산법｣ 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여받은 경우, 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의 성립의 확인을 신청할 수 있는지?
[질의 배경]
군 시설이 설치되었던 국방부 소유 토지(행정재산)가 택지개발지구에 편입되었고, 한국토지주택공사는 택지개발사업의 사업시행자로서 군 시설을 이전하기 위한 대체시설을 국방부에 기부채납하고, 택지개발지구에 편입된 토지를 국방부가 한국토지주택공사에 양여하되,｢국유재산법｣에 따라 처분가격을 산정하기로 국방부와 합의함.
한국토지주택공사는 양여받은 토지의 완전한 소유권을 확보하려는 목적으로 토지보상법 제29조에 따른 협의 성립의 확인을 신청하기 위하여 해당 토지가 협의 성립의 확인 대상에 해당하는지 여부를 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부에서 협의 성립의 확인 대상에 해당하지 않는다고 답변하자, 이에 이의가 있어서 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 ｢국유재산법｣ 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여받은 경우에는이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의성립의 확인을 신청할 수 없습니다.
<이 유>
토지보상법 제4조제8호 및 별표 제94호에서는 ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업을 토지보상법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 공익사업의 하나로 규정하고 있고, 토지보상법 제19조제1항에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 이 법에서 정하는 바에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 사업시행자는 같은 법 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조제1항에서는 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하며, 이 경우 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 토지보상법 제14조제1항 본문에서는 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 같은 법 제20조에 따른 사업인정 전에 협의에 의한 토지등의 취득 또는 사용이 필요할 때에는 토지조서와 물건조서를 작성하여 서명 또는 날인을 하고 토지소유자와 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항 본문에서는 사업시행자는 같은 법 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기·방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하며, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 한다고 규정하고 있으며, 토지보상법 제29조제1항에서는 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 간에 같은 법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에는 사업시행자는 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제68조제1항에서는 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 3인[같은 조 제2항에 따라 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 아니하거나 시·도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 아니하는 경우에는 2인을 말함. 이하 같음]을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢국유재산법｣ 제13조제2항제2호에서는 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 같은 법 제55조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우에 기부채납할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제58조제3항제1호에서는 토지보상법 제20조에 따라 사업인정을 받은 공익사업의 사업지구에 편입되는 행정재산을 용도폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자에게 용도폐지된 재산을 양여할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제44조에서는 일반재산의 처분가격은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시가를 고려하여 결정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 영 제42조제1항 전단에서는 증권을 제외한 일반재산을 처분할 때에는 시가를 고려하여 해당 재산의 예정가격을 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제2호에서는 지방자치단체 또는 공공기관에 처분하는 경우 예정가격의 결정 방법으로 하나의 감정평가업자의 평가액을 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 ｢국유재산법｣ 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여받은 경우, 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의 성립의 확인을 신청할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 토지보상법은 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 재산권의 적정한 보호를 목적으로 하는 법률로서(제1조), 토지소유자의 의사에 반하는 강제취득인 수용 절차를 개시하기에 앞서 공익사업의 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 사이에 협의를 통해 토지등을 취득할 수 있도록 그 협의 절차를 규정하면서(제26조), 같은 법 제29조에서 같은 법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되는 경우 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있도록 규정한 취지는, 토지보상법 제26조에 따라 협의가 성립되는 경우 그 확인을 통해 같은 법에 따른 재결로 보도록 함으로써 공익사업을 안정적으로 시행할 수 있도록 하려는 데에 있다고 할 것인데, 같은 법 제45조에 따르면 수용의 개시일에 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 소멸되어 국민의 재산권 행사에 미치는 영향이 크다는 점을 고려할 때, 같은 법 제29조에 따른 “협의 성립의 확인”의 대상의 범위는 문언에 따라 제한적으로 해석하여야 할 것입니다.
이러한 측면에서 살펴보면, 토지보상법 제29조제1항에 따르면 공익사업의 사업시행자는 같은 법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의가 성립되었을 때에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있고, 같은 법 제26조에 따르면 공익사업의 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하고, 이 경우 같은 법 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용하도록 규정하고 있는바, 공익사업의 사업시행자가 같은 법 제14조(토지조서 및 물건조서의 작성), 제15조(보상계획의 열람 등), 제16조(협의) 및 제68조(보상액의 산정)에 따른 협의 절차를 거친 경우에만 같은 법 제29조에 따른 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다고 할 것인데, 이 사안의 경우 택지개발사업에 필요한 토지가 국유지에 해당하여 택지개발사업의 시행자가 그 대체시설을 ｢국유재산법｣ 제13조에 따라 기부채납하고, 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여 받아 취득하는 경우에는 토지 취득의 방법·절차 등은 토지보상법이 아닌 ｢국유재산법｣에 따르게 된다는 점에 비추어 볼 때, 이는 토지보상법 제26조에 따른 절차를 거쳐 협의취득한 경우로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 토지보상법 제68조 및 같은 법 시행규칙 제16조제6항에 따라 감정평가업자 3인이 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 보상액을 산정하는 토지의 감정평가기준과 달리 ｢국유재산법｣ 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에서는 시가를 고려하여 감정평가업자 1인의 평가액으로 일반재산의 예정가격 및 처분가격을 결정하도록 규정하는 한편, 같은 영 제42조제9항에서는 토지보상법에 따른 공익사업에 필요한 국유지를 해당 사업의 사업시행자가 취득하는 경우에는 예외적으로 토지보상법에 따라 보상액을 산정할 수 있도록 별도의 규정을 두고 있는바, 이러한 법 규정 체계를 볼 때, 공익사업에 필요한 국유지를 취득하기 위하여 토지보상법 제68조가 아닌 ｢국유재산법｣ 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 보상액을 산정한 경우를 토지보상법 제26조에 따른 협의취득 절차를 거친 것으로 보기 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발지구에 편입된 국유지에 대하여 ｢국유재산법｣ 제44조 및 같은 법 시행령 제42조제1항제2호에 따라 처분가격을 산정하여 그 대체시설을 기부채납하고 해당 국유지를 같은 법 제55조에 따라 양여 받은 경우에는 이에 대하여 토지보상법 제29조에 따라 협의 성립의 확인을 신청할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 17-0373, 2017.09.06.】