<질의요지>
｢중·저준위 방사성폐기물 처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법｣(이하 “방폐물유치지역법”이라 함) 제18조에서는 ｢원자력안전법｣ 제2조제5호에 따른 사용후핵연료의 관련 시설은 중·저준위 방사성폐기물 처분시설이 설치될 지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 자치구의 지역(이하 “유치지역”이라 함)에 건설하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바,
방폐물유치지역법이 제정되기 전부터 해당 유치지역에서 운영해 오고 있는 원자력발전소에서 나오는 사용후핵연료를 임시보관하기 위해 해당 원자력발전소 부지 내에 건설하는 “사용후핵연료 건식저장시설”이 유치지역에서 건설이 금지되는 “사용후핵연료 관련 시설”에 해당하는지?
[질의 배경]
우리나라는 아직까지 고준위 방사성폐기물 중간저장시설 및 영구처분시설 부지를 확보하지 못해 사용후핵연료를 원자력발전소 부지 내 임시저장시설(습식저장시설·건식저장시설)에서 보관 중인데, 2019년을 기점으로 월성 원자력발전소 임시저장시설부터 단계적으로 저장 용량의 포화가 예상되고 있음.
이에 정부는 2016년 7월 25일 고준위 방사성폐기물 관리 기본계획을 확정하여 2035년 고준위 방사성폐기물 중간저장시설의 건설이 완료될 때까지는 사용후핵연료를 현재와 같이 원자력발전소 부지 내 건식저장시설에서 계속 보관하기로 결정하고, 이에 따라 월성 원자력발전소 부지 내에 사용후핵연료 건식저장시설의 추가 건설계획을 발표함.
이에 대해 중·저준위 방사성폐기물 처분시설 유치지역인 경주에 위치한 월성 원자력발전소 부지 내에 사용후핵연료 건식저장시설을 추가로 건설하는 것은 방폐물유치지역법 제18조에 위반될 수 있다는 의견이 있어 산업통상자원부가 법령해석을 요청함.
<회 답>
방폐물유치지역법이 제정되기 전부터 해당 유치지역에서 운영해 오고 있는 원자력발전소에서 나오는 사용후핵연료를 임시보관하기 위해 해당 원자력발전소 부지 내에 건설하는 “사용후핵연료 건식저장시설”은 유치지역에서 건설이 금지되는 “사용후핵연료 관련 시설”에 해당하지 않습니다.
<이 유>
｢원자력안전법｣ 제2조제5호에서는 “방사성물질”이란 핵연료물질·사용후핵연료·방사성동위원소 및 원자핵분열생성물을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조제14호에서는 “사용후핵연료처리”란 원자로의 연료로서 사용된 핵연료물질 또는 그 밖의 방법으로 원자핵분열을 시킨 핵연료물질을 연구 또는 시험을 목적으로 취급하거나, 물리적·화학적 방법으로 처리하여 핵연료물질과 그 밖의 물질로 분리하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조제18호에서는 “방사성폐기물”이란 방사성물질 또는 그에 따라 오염된 물질로서 폐기의 대상이 되는 물질(같은 법 제35조제4항에 따라 폐기하기로 결정한 사용후핵연료를 포함함)을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 방폐물유치지역법 제2조제1호에서는 “중·저준위 방사성폐기물”이란 ｢원자력안전법｣ 제2조제18호에 따른 방사성폐기물 중 방사능 농도 및 열 발생률을 고려하여 대통령령으로 정하는 방사성폐기물을 말한다고 규정하고 있고, 방폐물유치지역법 제2조제2호에서는 “중·저준위 방사성폐기물 처분시설”이란 중·저준위 방사성폐기물을 영구적으로 처분하기 위한 시설 및 관련 부대시설(이하 “처분시설”이라 함)을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조제3호에서는 “설치지역”이란 처분시설이 설치될 지역으로서 ｢전원개발촉진법｣ 제11조에 따라 산업통상자원부장관이 전원개발사업 예정구역으로 지정·고시한 지역이나 처분시설이 설치되어 있는 지역을 말한다고 규정하고 있고, 방폐물유치지역법 제3조제1항에서는 “유치지역”을 설치지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 자치구의 지역으로 규정하고 있습니다.
그리고, 방폐물유치지역법 제18조에서는 ｢원자력안전법｣ 제2조제5호에 따른 사용후핵연료의 관련 시설은 유치지역에 건설하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바,
이 사안은 방폐물유치지역법이 제정되기 전부터 해당 유치지역에서 운영해 오고 있는 원자력발전소에서 나오는 사용후핵연료를 임시보관하기 위해 해당 원자력발전소 부지 내에 건설하는 “사용후핵연료 건식저장시설”이 유치지역에서 건설이 금지되는 “사용후핵연료 관련 시설”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 방폐물유치지역법과 ｢원자력안전법｣ 등 관련 법령에서 “사용후핵연료 관련 시설”의 의미에 대해 규정하고 있지 않으므로 그 의미를 해석할 때에는 방폐물유치지역법의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것입니다(대법원 2005.2.18. 선고 2004도7807 판결례 참조).
그런데, ｢원자력안전법｣ 제2조제14호·제18호에 따르면, 원자로의 연료로서 사용된 핵연료물질 또는 그 밖의 방법으로 원자핵분열을 시킨 핵연료물질을 의미하는 “사용후핵연료”는 같은 법 제35조제4항에 따라 미래창조과학부장관과 산업통상자원부장관이 원자력안전위원회 및 관계 부처의 장과 협의하여 원자력진흥위원회의 심의·의결을 거쳐 폐기하기로 결정하였을 때 비로소 방사성폐기물이 되는바, 이와 같이 폐기하기로 결정된 사용후핵연료의 경우에는 방사성폐기물 중간저장시설 또는 영구처분시설로 보내져 최종 처분되지만, 그와 같이 폐기하기로 결정되지 않은 사용후핵연료의 경우에는 임시저장시설(습식저장시설·건식저장시설)에서 보관되다가 연구 또는 시험 목적으로 사용되거나 물리적·화학적 처리 절차를 거쳐 핵연료로 다시 사용되어 질 수도 있으므로 이를 방사성폐기물이라고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그렇다면, 원자력발전소에서 발생한 사용후핵연료를 장래 ｢원자력안전법｣ 제2조제14호에 따른 물리적·화학적 처리 절차를 거쳐 핵연료로 재사용하기 위한 목적 등으로 일정 기간 해당 발전소 부지 내에 보관하기 위해 건설한 사용후핵연료 임시저장시설은 해당 발전소의 운영에 필요한 부수시설로 볼 수도 있다고 할 것인데, 이러한 시설의 건설 부지가 유치지역 즉, 중·저준위 방사성폐기물 처분시설 설치지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 자치구의 지역에 속한다는 이유로 그 시설의 건설을 무조건 불허한다면, 해당 원자력발전소의 원활한 운영에 차질을 초래하게 된다고 할 것이므로, 방폐물유치지역법 제18조에 따라 유치지역에서 건설이 금지되는 “사용후핵연료 관련 시설”의 범위는 사용후핵연료와 관련된 모든 시설로 넓게 해석하기 보다는 그 입법 취지 등을 고려하여 합리적으로 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
그리고, 방폐물유치지역법의 제정 경위를 살펴보면, 2004년경 우리나라는 19기의 원자력발전소를 운영하는 세계 6위의 원전 보유국이었고, 병원이나 산업체 등과 같이 방사성동위원소를 이용하는 기관도 2,000여개에 이르는 등 원자력의 이용이 증가 추세에 있었음에도 불구하고 그 과정에서 발생하는 다량의 방사성폐기물과 사용후핵연료의 처분 및 관리에 필요한 시설을 설치하기 위한 부지를 확보하지 못해 이를 원자력발전소 부지 내에 임시로 저장하고 있었는데, 이 중 특히 방사능에 오염된 작업복·장갑 등 중·저준위폐기물의 경우는 2008년경부터 저장 용량의 포화가 예상됨에 따라, 당시 원자력위원회는 2004년 12월 17일 개최된 제253차 회의에서 상대적으로 낮은 수준의 방사능 농도를 가져 방사성폐기물 처분시설 유치지역 주민들의 거부감이 크지 않은 중·저준위 방사성폐기물의 영구처분시설 부지를 유치지역에 대한 지원을 통해 우선 확보하고(1단계), 상대적으로 높은 수준의 방사능 농도를 가진 사용후핵연료의 중간저장시설·영구처분시설 건설 등 그 관리방안은 중장기적으로 충분한 논의를 거쳐 추진하기로(2단계) 결정하였으며, 정부는 위와 같이 결정한 1단계 방사성폐기물 관리정책 추진의 일환으로 2005년 1월 28일 방폐물유치지역법안을 국회에 제출하였음을 알 수 있습니다(의안번호제171301호 방폐물유치지역법안에 대한 국회 상임위원회 심사보고서 참조).
그런데, 국회 논의과정에서 방폐물유치지역법에 따라 처분시설이 한 번 유치지역에 건설되고 나면 향후 2단계 방사성폐기물 관리정책 추진의 일환으로 건설되는 “사용후핵연료 처분시설·중간저장시설”도 처분시설의 부지 내에 추가로 건설될 가능성이 높다는 유치지역 주민들의 우려 때문에 중·저준위 방사성폐기물 처분시설 부지의 확보가 어려울 수 있다는 지적이 있어, 그러한 우려를 원천적으로 해소하기 위해 산업자원위원장 수정안에서 “사용후핵연료 관련 시설은 ‘처분시설 부지 내’에 건설하여서는 아니 된다”는 내용의 방폐물유치지역법안 제18조가 추가되었고, 그 이후 “사용후핵연료 관련 시설은 ‘유치지역’에 건설하여서는 아니 된다”라고 변경되어 최종 공포되었습니다[의안번호제171301호 방폐물유치지역법안에 대한 국회 상임위원회 심사보고서 및 제252회 국회(임시회) 제8차 국회본회의 회의록 각 참조].
위와 같은 방폐물유치지역법의 제정 경위와 같은 법 제18조의 입법 취지 등을 종합해 보면, 같은 조에 따라 건설이 금지되는 “사용후핵연료 관련 시설”은 2단계 방사성폐기물 관리정책 추진의 일환으로 건설되는 “사용후핵연료 중간저장시설·영구처분시설” 등 일정 범위의 시설에 한정된다고 보아야 할 것이고, 방폐물유치지역법 제정 전에도 원자력발전소 부지 내에 건설되어 있던 “사용후핵연료 임시저장시설”이나 원자력발전소 부지 내에 이를 추가로 건설하는 경우는 그 범위에서 제외된다고 보아야 할 것이며, 그러한 이유 때문에 방폐물유치지역법 제정 당시 국회에서 같은 법에 제18조를 추가하면서도 이미 원자력발전소 부지 내에 건설되어 있던 “사용후핵연료 임시저장시설”의 존속·철거·이전 등에 관한 경과조치를 별도로 규정하지 않았던 것이라고 할 것이고, 이와 같은 정책적 판단에 따라 방폐물유치지역법이 제정된 이후에도 지금까지 사용후핵연료는 종전과 같이 원자력발전소 부지 내 “사용후핵연료 임시저장시설”에서 계속 보관해 왔던 것이라고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 방폐물유치지역법이 제정되기 전부터 해당 유치지역에서 운영해 오고 있는 원자력발전소에서 나오는 사용후핵연료를 임시보관하기 위해 해당 원자력발전소 부지 내에 건설하는 “사용후핵연료 건식저장시설”은 유치지역에서 건설이 금지되는 “사용후핵연료 관련 시설”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
“관련”이란 둘 이상의 사람·사물·현상 따위가 서로 관계를 맺어 매여 있음을 뜻하는 용어로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 사전적 의미로만 보면 대학·연구소 등에서 연구·시험의 목적으로 극소량의 사용후핵연료를 보관·사용하는 경우의 그 보관시설·실험시설 등과 같이 사용후핵연료와 조금이라도 관련성이 있는 시설은 모두 “사용후핵연료 관련 시설”에 해당되는 것으로 확대해석되어 방폐물유치지역법 제18조에 따라 그 시설의 건설·운용이 과도하게 제한되는 등 불합리한 결과를 초래할 수 있으므로, 규제조항인 방폐물유치지역법 제18조의 적용범위를 명확히 하고 그 적용에 있어서의 해석상 논란을 방지하기 위해 “사용후핵연료 관련 시설”의 정의규정을 신설하는 등 법령을 정비할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0591, 2016.11.29.】