<질의요지>
｢폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣(이하 “폐기물시설촉진법”이라 함) 제21조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 조성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제22조제1항에서는 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진을 지원하기 위한 사업에 사용하여야 한다고 규정하고 있는바,
폐기물시설촉진법 제22조에 따른 주민지원기금을 사용하여야 하는 주민지원사업의 지원 대상은 주변영향지역에 거주를 시작한 시점과 관계없이 주민지원사업 시행 당시 해당 지역에 거주하고 있는 주민인지, 아니면 폐기물처리시설이 설치되기 전의 특정 시점을 기준으로 그 이전부터 주변영향지역에 계속하여 거주하고 있는 주민으로 한정되는지?
[질의 배경]
경기도 화성시는 폐기물처리시설인 ○○센터를 설치하고 주변영향지역 주민을 지원하기 위한 주민지원기금을 조성하여 주민지원사업을 시행하고 있는데, 일부 주민들이 폐기물처리시설 설치 사실을 알면서 스스로 주변영향지역에서 거주하는 주민에게는 기금이 지원되어서는 안 된다는 등의 의견을 제시하였음.
이에 화성시는 주민지원기금 지원 대상(주민지원사업의 대상) 범위에 대하여 환경부에 질의하였는데, 환경부로부터 주민의 거주시점과 관계없이 주변영향지역에 거주하고 있는 주민은 주민지원기금 지원 대상(주민지원사업의 대상)이라는 답변을 받자 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
폐기물시설촉진법 제22조에 따른 주민지원기금을 사용하여야 하는 주민지원사업의 지원 대상은 주변영향지역에 거주를 시작한 시점과 관계없이 주민지원사업 시행 당시 해당 지역에 거주하고 있는 주민입니다.
<이 유>
폐기물시설촉진법 제10조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설의 입지를 선정한 경우에는 이를 결정·고시하고, 1개월 이상 누구든지 그 도면을 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조의3제3항에서는 환경부장관은 폐기물처리시설 설치기관이 폐기물처리시설 설치계획을 수립하거나 폐기물처리시설 설치계획을 승인한 경우에는 그 계획을 공고하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제17조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 그 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 “주변영향지역”이라 함)을 결정·고시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 조성하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조제1항에서는 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진을 지원하기 위한 사업에 사용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제4항에서는 지원사업의 종류, 지원기준·방법, 공개내용·방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령｣(이하 “폐기물시설촉진법 시행령”이라 함) 제27조에서는 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물시설촉진법 제22조에 따른 지원을 하는 경우에는 그 지역의 여건과 같은 법 제21조에 따른 주민지원기금의 규모 등을 고려하여 가구별로 지원하거나 별표 3의 지원사업을 실시하되, 가구별 지원 규모와 지원사업의 종류 및 규모는 같은 법 제17조의2에 따라 구성된 주민지원협의체(이하 “지원협의체”라 함)와 협의하여 결정하여야 한다고 규정하고 있고(제1항), 지원을 하는 경우 같은 법 제17조제3항제1호에 따른 직접 영향권(이하 “직접 영향권”이라 함) 안의 주민에 대하여는 가구별로 지원할 수 있고, 같은 법 제17조제3항제2호에 따른 간접 영향권(이하 “간접 영향권”이라 함) 안의 주민에 대하여는 공동사업의 형태로 지원하는 것을 원칙으로 하되, 폐기물처리시설 설치기관이 가구별로 지원하는 것이 특히 필요하다고 인정하면 환경부장관 또는 수도권매립지관리공사의 장이 고시하거나 지방자치단체가 조례로 정하는 바에 따라 가구별로 지원할 수 있다(제2항)고 규정하고 있는바,
이 사안은 폐기물시설촉진법 제22조에 따른 주민지원기금을 사용하여야 하는 주민지원사업의 지원 대상은 주변영향지역에 거주를 시작한 시점과 관계없이 주민지원사업 시행 당시 해당 지역에 거주하고 있는 주민인지, 아니면 폐기물처리시설이 설치되기 전의 특정 시점을 기준으로 그 이전부터 주변영향지역에 계속하여 거주하고 있는 주민으로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 폐기물시설촉진법 제21조 및 제22조에서는 주민지원기금 조성목적과 주민지원기금 사용대상 사업과 관련하여 “주변영향지역의 주민”이라고 규정하고 있을 뿐이고, 같은 법 제22조제4항의 위임에 따라 지원사업의 종류, 지원기준·방법, 공개내용·방법 등 필요한 사항을 규정하고 있는 폐기물시설촉진법 시행령 제27조 및 별표 3에서도 주민지원사업의 대상이 되는 주변영향지역 주민의 범위나 주변영향지역에 거주하는 주민의 거주 시점에 대하여 아무런 제한을 두고 있지 않으므로 폐기물시설촉진법령에 따른 주민지원사업의 대상이 되는 주민인 주변영향지역의 주민이면 되고, 폐기물처리시설이 설치되기 전의 특정 시점부터 주변영향지역에 계속하여 거주하고 있는 주민으로 한정된다고 할 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 제정 당시 폐기물시설촉진법 시행령(1995년 6월 30일 대통령령 제14688호로 제정되어 1995년 7월 6일 시행된 것을 말함) 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단에서는 주변영향지역주민을 위한 지원사업의 종류를 주민 또는 가구별로 지원하도록 결정하고자 하는 때에는 그 지원대상은 건축물·토지의 소유자로서 폐기물처리시설 설치계획 결정·고시 당시 당해 지역에 1년 이상 거주한 자(제1호), 세입자·무허가건축물의 소유자로서 폐기물처리시설설치계획 결정·고시 당시 당해 지역에 3년 이상 거주한 자(제2호) 중 직접 영향권안에 거주하는 자로 한다고 규정하고 있었으나, 1997년 12월 31일 대통령령 제15586호로 전부개정되어 1998년 1월 1일 시행된 폐기물시설촉진법 시행령에서는 해당 내용이 삭제되었는바, 이와 같은 폐기물시설촉진법령의 개정은 주민 또는 가구별로 행하여지는 주변영향지역 중 직접영향권의 주민을 지원하기 위한 주민지원사업의 경우 폐기물처리시설 설치계획 결정·고시 이후 해당 지역에 거주하게 되는 주민들도 해당 폐기물처리시설의 운영으로 인해 직접적인 영향을 받게 되므로 이러한 주민들에게도 주민지원사업의 실질적인 혜택이 돌아가도록 주민지원사업 대상자에 관한 거주시점에 대한 요건을 완화하기 위한 취지로 이해하여야 할 것입니다.
그리고, 폐기물시설촉진법은 폐기물처리시설의 부지 확보 촉진과 주변지역 주민에 대한 지원을 통하여 폐기물처리시설의 설치를 원활히 하고 주변지역 주민의 복지를 증진함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(폐기물시설촉진법 제1조), 주민지원사업은 폐기물처리시설 설치로 직접적인 손실을 입게 되는 주변영향지역의 특정 주민에 대한 보상차원의 지원과 해당 지역의 주민의 소득향상, 복리증진 또는 환경 개선 등을 위한 공익적 성격의 지원 사업 등의 성격을 동시에 가진다고 할 것인바, 이러한 법의 목적 및 주민지원사업의 성격 등에 비추어 볼 때 주민지원사업의 대상이 되는 주민의 범위를 명문의 규정이 없이 폐기물처리시설이 설치되기 전의 특정 시점부터 해당 지역에 계속하여 거주하고 있는 주민으로 한정되는 것으로 축소해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
더욱이, 폐기물시설촉진법 시행령 제27조제2항에서는 주민지원기금에 의한 주변영향지역의 지원을 하는 경우 직접 영향권 안의 주민에 대하여는 가구별로 지원할 수 있고, 간접 영향권 안의 주민에 대하여는 공동사업의 형태로 지원하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 별표 3에서는 도서관 등의 교육·문화시설, 보건진료소 등 의료시설 등을 지원사업의 종류로 규정하고 있는바, 이는 주민지원사업이 특정시점을 기준으로 주변영향지역에 거주하고 있는 주민을 그 대상으로 한 것이 아니라 해당 지역에 거주하고 있다면 이러한 시설들을 이용할 수 있도록 예정하고 있다고 할 것이고, 주민 전체에 대한 지원사업의 성격이 있다고 할 것입니다.
그리고, 해당 폐기물처리시설에 반입되는 폐기물에 대하여 징수한 수수료 중 일정한 금액(폐기물시설촉진법 제21조제2항제2호) 등으로 주민지원사업의 재원이 되는 주민지원기금이 조성되는 점 등에 비추어 볼 때 주변영향지역 주민에 대한 지원은 폐기물처리시설 설치에 따른 일시적인 보상이 아니라 해당 시설의 운영을 전제로 한 지속적인 지원의 성격도 함께 갖는다고 할 것입니다.
한편, 주민지원기금은 폐기물처리시설이 설치될 지역에 그 이전부터 거주하고 있던 주민을 예정하고 있으므로 이를 재원으로 한 주민지원 사업의 대상에 있어서도 폐기처리시설의 설치를 알고 있는 상태에서 스스로 주변영향지역에 거주하는 사람은 주민지원사업의 지원대상에 해당하지 아니한다고 보는 것이 타당하고, 주민지원사업의 지원 대상은 폐기물처리시설이 설치되기 전의 특정 시점을 기준으로 주변영향지역에 거주하는 주민으로 한정된다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 폐기물시설촉진법에서 폐기물설치기관으로 하여금 주민지원기금을 조성하도록 하고 이를 재원으로 주변영향지역의 주민을 대상으로 주민지원사업을 하도록 한 것은, 폐기물처리시설 설치로 인하여 직접적인 영향을 입게 되는 주변영향지역의 특정 주민에 대한 보상차원의 지원과 해당 지역의 주민 전체를 대상으로 한 소득향상, 복리증진 또는 환경 개선 등을 통하여 폐기물처리시설의 원활한 설치·운영을 기하려는 취지에 따른 것으로 보아야 할 것이고, 다른 한편으로는 주민들이 쾌적한 환경에서 살 수 있도록 환경을 보전하여야 하는 국가 등이 폐기물처리시설의 설치에 따라 환경상 영향을 받게 되는 주변영향지역의 주민들을 위하여 이들에게 일정한 혜택을 부여하려는 취지도 포함하고 있다고 이해하여야 할 것인바, 이러한 취지를 고려한다면 “주변영향지역의 주민”이란 주변영향지역에 거주한 시점과 무관하게 주변영향지역에 거주하는지 여부를 우선적으로 판단해야 할 것이고, 폐기물처리시설 설치계획 결정·고시 등이 이루어져 해당 시설의 설치를 알 수 있게 되고 그러한 사실을 알고 해당 지역에 거주하게 되었더라도 해당 주민들이 폐기물처리시설 설치에 따른 환경상 영향을 받게 된다는 사실은 변함이 없으므로 이들 주민에 대한 소득향상, 복리증진 또는 환경 개선 등을 위한 지원의 필요성이 없다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
또한, 주변영향지역 결정·고시 시 지정기간을 정하고 있고, 환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우에는 주변영향지역 자체를 조정하여 고시할 수 있는 점(폐기물시설촉진법 시행령 제17조) 등에 비추어 볼 때 폐기물시설촉진법령에서는 주변영향지역과 해당 지역에 거주하는 주민의 범위의 변동 가능성을 전제로 하고 있다고 할 것이므로, 폐기물처리시설 설치계획 결정·고시 등이 이루어져 해당 시설의 설치를 알 수 있게 되고 그러한 사실을 알고 해당 지역에 거주하는 주민은 주민지원사업의 대상에서 제외된다거나, 주민지원사업의 대상은 폐기물처리시설이 설치되기 전의 특정 시점을 기준으로 그 이전부터 주변영향지역에 계속하여 거주하고 있는 주민으로 한정된다는 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때 폐기물시설촉진법 제22조에 따른 주민지원기금을 사용하여야 하는 주민지원사업의 지원 대상은 주변영향지역에 거주를 시작한 시점과 관계없이 주민지원사업 시행 당시 해당 지역에 거주하고 있는 주민이라고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
｢폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣ 제22조 및 같은 법 시행령 제27조에서는 “주변영향지역의 주민”의 소득향상 및 복리증진을 지원하기 위한 사업이라고 규정하고 있을 뿐, 주변영향지역 주민지원사업의 대상이 되는 주민의 범위에 대하여 명확히 규정하고 있지 아니하여, 지원대상이 되는 주민의 범위가 불분명하므로, 이에 대하여 정책적으로 검토하여 필요하다면 주민의 거주 요건 등을 입법적으로 보완(지원대상 주민의 범위 규정 신설 내지 거주 요건 명확화 등)을 하여야 할 것입니다.
【법제처 16-0380, 2016.10.13.】