◆ 서울행정법원 2016.11.18. 선고 2015구단56604 판결 [공무상요양불승인처분취소]
♣ 원 고 / 망 이○○의 소송수계인 홍○○
♣ 피 고 / 공무원연금공단
♣ 변론종결 / 2016.10.28.
<주 문>
1. 피고가 2015.4.2. 망 이○○에 대하여 한 공무상요양불승인처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
<청구취지>
주문과 같다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 이○○은 부산광역시 소방안전본부 소방특별조사담당으로 근무하던 자로서, 가족력 없고, 평소 건강한 편이었으며, 총 근무기간 20년 중 약 5년 2개월 동안 약 733건의 화재현장에서 유해화학물질(벤젠, 포름알데히드 등)에 노출되었고, 배기가스 배출설비가 되어있지 않은 열악한 소방청사에서 세계보건기구(WHO) 산하 국제암연구소(IARC)에서 발암물질로 규정한 디젤배기가스(소방차량)에 계속 노출되어 ‘다발성 골수종’(이하 ‘이 사건 상병’이라 한다)이 발병하였다며 피고에게 공무상요양승인신청을 하였다.
나. 이에 대하여 피고는 2015.4.2. 이○○에 대하여 ‘질병의 의학적 특징에 비추어 볼 때 이 사건 상병은 그 발병원인이 명확히 밝혀지지 아니하여 공무에 기인한 질병으로 추정할 수 없고, 그 발병계기가 근무여건이나 근무환경에서 발병한다는 의학적인 증거가 없으며, 그 밖에 이○○의 직무에 위 질병을 유발케 할 만한 특별한 소인이 내재되어 있었다고는 여겨지지 않으므로 이 사건 상병과 공무와의 상당인과관계를 인정 할 수 없다’는 이유로 이를 불승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
다. 이○○은 이 사건 소송계속 중이던 2016.8.4. 사망하였고, 망 이○○(이하 ‘망인’이라 한다)의 모인 원고가 이 사건 소송을 수계하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
망인은 1995.6.1. 소방공무원으로 임용된 뒤 약 18년 6개월 동안 소방관으로 근무하였고, 그 중 약 5년 1개월 동안 화재진압과 인명구조 업무에 종사하였으며, 특히 2007.8.7.부터 2010.7.26.까지는 약 3년간 화재현장에 직접 투입되어 그 과정에서 벤젠, 포름알데히드 등 발암물질에 장시간 노출된 이후 이 사건 상병이라는 진단을 받았다. 또한, 망인은 다른 소방공무원들과 같이 24시간 근무를 하고, 24시간 휴식하는 2교대 근무를 하였는데, 이와 같은 근무형태 역시 망인의 면역체계 악화에 일조하였을 것으로 보인다. 망인은 소방공무원으로 임용되기 전 특별한 건강 문제가 없었고, 이 사건 상병과 관련된 가족력도 없었는바, 이 사건 상병은 망인의 공무수행과 상당인과관계가 있고, 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.
나. 인정사실
1) 업무내용 등
가) 망인은 1995.6.1. 부산광역시 소방공무원으로 임용된 후 해운대소방서, 남부소방서, 동래소방서에서 화재진압 및 인명구조, 소방대상물 특별조사 업무 등을 담당하였는데, 망인의 화재진압 및 인명구조 업무내역은 다음과 같다. <표 생략>
나) 화재통계연보에 의하면 부산지역의 화재진압을 위한 소방서 출동건수는 2002년도 2,007건, 2004년도 1,917건이었고, 2007.8.7.부터 2008.11.9.까지의 남부 소방서 용당119안전센터의 화재진압을 위한 출동횟수는 총 59회, 2008.11.10.부터 2010.7.26.까지의 동래소방서 수안119안전센터의 화재진압을 위한 출동횟수는 총 96회였다.
다) 근무환경 등(해운대소방서, 남부소방서, 동래소방서에 대한 사실조회결과)
- 소방공무원들이 화재현장에 투입될 때 착용하는 공기호흡기는 눈, 코, 입 등의 호흡기만을 최소한으로 보호하고 있으며, 나머지 머리카락, 목 등은 유해물질에 노출되고 있다. 공기호흡기는 현재 50분용이 지급되고 있으나, 2000년도 이전에는 20분 용이 대부분이어서 장시간 화재진압에 적합하지 않았다.
- 유해화학물질로부터 신체를 보호할 수 있는 화학보호복은 화재현장에서 활동상의 제약 등으로 착용이 불가능하며 개인별로 지급이 될 만큼의 수량도 확보되지 않고 있다. 2012.10. 현재 전국 194개 소방서가 보유한 화학보유복은 2,323벌로 전체 소방서 현원 35,090명의 6.6%에 불과하며 그 중 연수가 경과한 것이 1,365벌에 이른다.
- 현재 소방공무원들이 착용하고 있는 보호장비가 유독가스 등으로부터 소방공무원들을 완벽하게 보호할 수는 없다. 특히 소방공무원들은 출동지령과 동시에 차량에 탑승하여 현장에 도착하는 짧은 시간에 방화복 및 공기호흡기 등을 착용하여 현장 도착 즉시 화재진압에 투입되므로 아무리 숙련된 화재진압대원이라 하더라도 공기호흡기 착용에 있어 완벽을 기할 수 없는 실정이다.
- 소방공무원들은 화재 진화 후 열 피로 등 발생으로 공기호흡기를 벗어버리는 과정에서 잔존하는 화학물질에 노출되기도 한다.
- 화재현장에서 노출되는 유해물질로는 일산화탄소, 아크롤레인, 염화수소, 시안화수소, 이산화질소, 이산화탄소, 벤젠, 포름알데히드 등이 있다. 벤젠은 거의 모든 화재현장에서 검출되는데, 벤젠이 검출되는 정도는 연구자에 따라 어느 정도 차이가 있으나, 일부 연구에 의하면 임야 화재 시 0.004-0.38ppm, 건물 화재 시 0.07-250ppm, 화재 훈련 시에는 평균 농도 1.17ppm, 화재 조사 시에는 최대 0.12ppm까지 검출되었다.
2) 이 사건 상병의 진단 과정
가) 망인은 2010.7.26.까지의 약 3년간의 화재진압 업무 수행 후인 2011.2. 초부터 좌측 어깨 및 목 부위 통증이 있어 2011.2.23. 미래병원에 내원하여 진료를 받은 결과 ‘좌측 견관절 충돌증후군, 경추 추간판 탈출증 등’의 진단을 받고, 입원 및 통원치료를 받았다.
나) 치료에도 불구하고 증상의 호전이 없자 망인은 2011.11.7. 동래 성병년 정형외과로 전원, MRI 촬영 등을 실시한 결과 ‘요통 및 다발성 통증, 골다공증’ 진단을 받고 입원 및 통원치료를 받았다.
다) 망인은 2012.3.6. 양산부산대학병원으로 전원하여 정형외과 및 통증클리닉에서 진료를 받은 결과 ‘근막통증증후군. 상세 불명의 흉통’ 진단(임상적 추정)을 받은 후 통원 치료를 받았으나 별다른 호전이 없었다.
라) 망인은 2012.3.22. 인제대학교 해운대백병원에 입원(2012.3.22.~4.6.) 하여 진료를 받은 결과 2012.4.6. 이 사건 상병이라는 진단을 받았다.
3) 의학적 소견
가) 이 법원의 인제대학교 해운대백병원에 대한 사실조회결과
- 다발성 골수종은 악성혈액종양으로 단일클론에서 유래된 형질세포의 악성증식을 나타내는 질환이다.
- 다발성 골수종의 원인은 불명이다. 전리방사선, 농부, 벌목공, 가죽제품 노동자, 석유제품에 노출되는 사람에게서 다소 많이 발생한다.
나) 이 법원의 서울아산병원에 대한 사실조회결과
- 다발성 골수종의 위험인자로는 고령과 방사선이 알려져 있고, 아플라톡신, 납 등 농공업과 관계된 여러 물질들과의 연관성도 알려져 있으며, 유전적 요소도 거론되고 있다.
- 벤젠에 노출된 환자에서 다발성 골수종의 위험성이 높았다는 사실을 증명하는 역학조사 결과는 있으나, 개별 환자의 원인을 특정할 수 있는 방법은 없다.
- 망인이 노출되었던 작업환경의 화학물질들과 다발성 골수종의 발병과의 인과관계를 명쾌하게 설명하기는 어렵다. 다만 한 유해물질에 노출될 가능성이 일반인보다 높은 소방관에서 다발성 골수종, 비호지킨림프종, 전립성암 등이 더 많이 발생했다는 역학연구(Journal of occupational and environmental medicine, Volume 48, Number 11, November 2006)를 참고하면, 망인의 작업환경과 다발성 골수종의 연관관계를 완전히 배제하기는 어렵다.
다) 이 법원의 이화여자대학교 목동병원장에 대한 진료기록감정촉탁결과
- 다발성 골수종은 과다한 B-림프구의 생성결과로 골수 및 뼈를 파괴하며, 그 부산물들이 신장에 손상을 주며 심한 빈혈을 일으키는 질환이다.
- 다발성 골수종은 분명한 발병원인이 정립되어 있지 않으며, 유전자의 손상이 내재된 상태에서 면역체계의 불균형이 생기며 B-림프구가 증식을 하는 것으로 밝혀지고 있다.
- 벤젠과 다발성 골수종과의 연관관계에 대한 보고가 있기는 하나, 소방관의 경우 다발성 골수종의 발병가능성이 건강한 성인 남성에 비하여 높다는 점을 지지해 줄 수 있는 충분한 데이터는 아직 없다.
라) 이 법원의 한양대학교 서울병원장에 대한 진료기록감정촉탁결과
- 혈액을 이루는 세포 중 하나인 형질세포는 우리 몸의 면역체계의 중요한 부분을 담당하는 B-림프구가 분화된 것으로 주로 항체의 생산을 담당하는데, 이러한 형질세포가 비정상적으로 분화 및 증식되는 질환이 다발성 골수종으로, 다발성 골수종은 주로 뼈의 통증, 골절, 면역력 저하, 콩팥기능 장애, 골수기능 저하(빈혈 등), 체중 감소 등을 유발한다.
- 미국의 통계에 의하면 다발성 골수종은 전체 암 발생의 약 1%, 혈액암의 약 10%를 차지한다. 50세 이상에서의 발병확률이 90%로 주로 노령에서 발생하며, 여성에 비해 남성의 발생률이 약 1.4배 높다.
- 다발성 골수종의 발병원인은 현재까지 불확실하지만, 스웨덴에서 1961년에서 1979년 사이의 암 발생률을 직업별로 구분하여 연구한 결과에 따르면 농부, 제련공, 금속가공업, 광부 및 채석공 등의 직업군에서 유의한 수준의 증가를 보여 직업 또는 환경적 요인의 가능성이 제기되고 있다. 가장 대표적인 유해요인은 전리방사선 노출이며 벤젠, 비소, 납, 절삭유, 농약, 페인트 관련 화합물도 위험을 높이는 것으로 알려져 있다.
- 소방관의 상대적으로 높은 다발성 골수종 발병에 대한 많은 연구결과가 보고되고 있다. 캘리포니아의 암 등록 자료를 분석한 연구결과에 따르면, 소방관이라는 직업이 다발성 골수종의 발생에 미치는 영향을 약 1.4배로 추정하고 있다. 북유럽 소방관의 암 발생에 대한 45년간의 추적관찰 연구결과 70세 이상의 연령에서의 다발성 골수종의 표준화발생비(SIR)는 1.69배로 나타났다. 또 32개의 연구를 종합한 메타분석 연구 결과에 따르면 소방관은 다발성 골수종의 발생 위험이 1.53배인 것으로 확인할 수 있다.
- 소방관이 많은 종류의 발암물질에 노출되고, 그에 따라 암 발병에 대한 높은 위험을 가지고 근무하고 있음은 분명한 사실이다. 우리나라에서 근속년수 20년 이상의 소방관은 근속년수 10년 미만의 소방관이나 소방관 외의 남성에 비하여 암에 의한 사망률이 54% 높다는 연구결과가 있다. 화재진압을 하는 과정에서 유해화학물질의 노출 수준을 파악하고 복합 노출에 따른 위험을 평가하는 것은 현실적인 어려움이 있어 여러 연구들에 의한 위해성 평가는 실제보다 상대적으로 저평가되었을 가능성이 높다는 점을 고려하면 질병의 발생원인으로서의 근거는 아직 부족하나 악화요인으로 작용하였을 가능성은 있다고 판단된다.
[인정근거] 갑 제1, 4호증, 을 제3 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 한양대학교 서울병원장, 이화여자대학교 목동병원장에 대한 각 진료기록감정 촉탁결과, 이 법원의 부산 해운대소방서, 부산 남부소방서, 부산 동래소방서, 인제대학교 해운대백병원, 서울아산병원에 대한 각 사실조회결과, 변론 전체의 취지
다. 판단
1) 공무원연금법 제35조제1항, 제3항의 ‘공무상 질병’이라 함은 공무원이 공무수행 중 그 공무에 기인하여 발생한 질병을 말하는 것이므로, 공무와 질병 발생 사이에 상당인과관계가 있어야 하고 이 경우 공무와 질병간의 인과관계에 관하여는 이를 주장하는 측에서 입증하여야 하지만, 그 인과관계는 반드시 의학적, 자연과학적으로 명백히 입증하여야만 하는 것은 아니고, 공무원의 임용 당시 건강상태, 질병의 원인, 작업장에 발병원인물질이 있었는지 여부, 발병원인물질이 있는 작업장에서의 근무기간 등 제반 사정을 고려할 때 공무와 질병 사이에 상당인과관계가 있다고 추단되는 경우에도 입증이 있다고 보아야 할 것이고, 공무와 질병 사이의 상당인과관계의 유무는 보통 평균인이 아니라 당해 공무원의 건강과 신체조건을 기준으로 판단하여야 할 것이다.
또한 공무원연금법 시행령 제29조제2항은 “공무상 질병 또는 부상의 구체적인 인정기준은 별표 2의2와 같다”고 하면서 공무원연금법 [별표 2의2]에서 “공무상 질병 또는 부상의 구체적인 인정기준(2016.7.28. 신설)”을 제시하고 있는데, 벤젠·포름알데히드 등 물질이 직업성 암의 발생원인이 된다는 전제하에 [별표 2의2]의 1.의 바.항이 “공무수행 중 석면·벤젠·포름알데히드 등 발암물질에 장기간 노출되어 그 영향을 받은 신체 부위에 발생한 암 질병 또는 악성 질병”을 공무상 질병으로 규정하고 있고, 산업 재해보상보험법 시행령 제34조제3항 관련 [별표 3] 업무상 질병에 대한 구체적인 인정기준 제10호(직업성 암) 차.목에서는, “1ppm 이상 농도의 벤젠에 10년 이상 노출되어 발생한 … ‘다발성 골수종’. 다만, 노출기간이 10년 미만이더라도 누적 노출량이 10ppm·년 이상이거나 과거에 노출되었던 기록이 불분명하여 현재의 노출농도를 기준 으로 10년 이상 누적 노출량이 1ppm·년 이상이면 업무상 질병으로 본다”고 규정하고 있는바, 위 규정들의 내용, 형식과 입법 취지 등을 종합하면 위 기준을 충족하는 경우 뿐 아니라 그 기준을 충족하지 아니한 경우라도 공무수행 중 노출된 벤젠 등 발암물질로 인하여 이 사건 상병이 발생하였거나 적어도 발생을 촉진한 하나의 원인이 되었다고 추단할 수 있으면 공무와 상병 사이의 상당인과관계를 인정할 수 있다(대법원 2014.6.12. 선고 2012두24214 판결 참조).
2) 앞서 본 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 벤젠은 거의 모든 화재현장에서 검출되는 1급 발암물질로서 벤젠과 다발성 골수종 발병 사이의 상관관계는 의학적으로 어느 정도 규명되어 이미 그 부분이 실정법령에 반영되어 있는 점(｢산업재해보상보험법 시행령｣ 제34조제3항 [별표 3] ‘업무상 질병에 대한 구체적인 인정기준’의 10. 직업성 암의 차.항 참조), ② 망인이 근무한 소방서의 사실조회결과 확인되는 총 출동횟수가 추정치에 불과하여 실제 망인의 화재현장 출동 횟수와 같은 것으로 볼 수는 없다 하더라도 망인이 1995.6.1.부터 2010.7.26.까지의 기간 중 공기호흡기, 방화복 등 개인보호장구가 열악하였던 시기를 포함하여 약 5년 1개월 동안 화재진압 업무에 종사하였고, 2007.8.7.부터 2010.7.26.까지 약 3년 간 화재현장에 최소한 155차례 출동한 사실이 인정되며, 벤젠은 유기용제로서 휘발성이 강해 공기중에 포함되어 호흡기로 흡입될 수 있고 유지류를 녹이고 스며드는 성질 때문에 피부에 흡수되기도 쉬운 물질이므로, 망인이 위 기간에 화재진압 업무에 종사하는 과정에서 상당량의 벤젠에 노출되었을 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 상병의 발병원인이 명확하게 밝혀져 있지는 않으나, 방사선, 화학물질 노출 등이 발병원인으로 거론되고 있고, 이 사건 상병의 발병률은 45세 미만에서 1% 미만이고 연령이 증가함에 따라 발생률이 증가하는데 망인이 발병 당시 만 43세에 불과하였던 점, ④ 망인에 대한 2012.3.22.자 응급의료센터 기록에 “흡연 : 3년 전 금연, 이전엔 20갑년”이라고 기재되어 있으나, 앞서 본 바와 같은 화재현장에서 발생되는 벤젠 등 유해물질의 배출 농도에 비추어 망인의 기존 흡연력이 이 사건 상병의 원인이라고 단정하기 어려운 점, ⑤ 감정 결과 이 사건 상병의 명확한 발병원인이 정립되어 있지는 않으나, 유해물질에 노출될 가능성이 일반인보다 높은 소방관에서 이 사건 상병이 더 많이 발생했다는 연구결과가 있고, 다른 조혈기계 암과 발생기전이 유사한 점, 화재진압 과정에서 노출되는 유해화학물질의 위해성 평가가 실제보다 상대적으로 저평가되었을 가능성을 고려할 때, 벤젠이나 포름알데히드 등 유해물질에의 노출이 이 사건 상병의 발생원인으로는 근거가 부족하더라도 악화요인으로 작용하였을 가능성이 있다는 취지의 소견이 제시된 점 등에 비추어 보면, 이 사건 상병은 망인이 화재진압업무를 수행하던 중 벤젠 등 발암물질에 노출되어 발병한 것이거나, 적어도 그것이 발병을 촉진한 하나의 원인이 되었다고 추단할 수 있으므로, 이 사건 상병과 공무 사이에 상당인과관계가 있다고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 상병과 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
3. 결 론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김수연