<질의요지>
대통령령 제22703호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 일부개정령 부칙 제3조에서는 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의에 관한 적용례로서 “제57조제1항제1호의2 및 같은 조제4항제3호가목의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 개발행위허가를 신청하는 것부터 적용한다”라고 규정하고 있는바,
대통령령 제22703호로 개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」이 시행되기 전에 종전규정에 따라 준공검사를 받아 개발행위가 완료된 토지에 대하여 그 시행 후 같은 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 본문에 해당하는 개발행위에 대한 새로운 개발행위허가 신청이 있는 경우(개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우는 제외함), 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등에 관한 같은 시행령 제57조제1항제1호의2 및 같은 조제4항제3호가목의 개정규정이 적용되는지?
[질의 배경]
민원인은 종전에 산지전용허가를 받아 개발행위가 이루어졌던 토지에서 건축물을 신축하려고 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경(절·성토)에 대한 개발행위허가절차를 진행하였는데, 행정관청에서 대통령령 제22703호 부칙 제3조에 따라 시·군·구도시계획위원회의 심의를 받아야 한다고 하자, 해당 부칙 적용 여부에 대하여 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
대통령령 제22703호로 개정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」이 시행되기 전에 종전규정에 따라 준공검사를 받아 개발행위가 완료된 토지에 대하여 그 시행 후 같은 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 본문에 해당하는 개발행위에 대한 새로운 개발행위허가 신청이 있는 경우(개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우는 제외함), 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등에 관한 같은 시행령 제57조제1항제1호의2 및 같은 조제4항제3호가목의 개정규정이 적용됩니다.
<이 유>
2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 개정되어 같은 날 시행된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “개정 국토계획법 시행령”이라 함)에서는 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 일부개정되기 전의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “종전 국토계획법 시행령”이라 함) 제55조제4항 및 제5항이 삭제되었고, 제57조제1항제1호의2를 신설하였는데, 개정 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 본문에서는 법 제59조제1항의 위임에 따라 관계 행정기관의 장이 개발행위 허가를 하는 경우 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발행위로 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우를 규정하고 있고, 같은 호 각 목 외의 부분 단서에서는 다만, 해당 토지가 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 도로 등 기반시설이 이미 설치되어 있거나 설치에 관한 도시관리계획이 수립된 지역으로 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 해당 지방자치단체의 공보에 고시한 지역에 위치한 경우(나목) 등 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다고 규정하고 있으며, 같은 시행령 제57조제4항(종전의 제2항)에서는 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항으로 면적이 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경을 규정하고 있고(제3호가목), 대통령령 제22703호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 일부개정령 부칙(이하 “개정 국토계획법 시행령 부칙”이라 함) 제3조에서는 “제57조제1항1호의2 및 같은 조제4항제3호가목의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 개발행위허가를 신청하는 것부터 적용한다”고 규정하고 있는바,
이 사안은 개정 국토계획법 시행령이 시행되기 전에 종전규정에 따라 준공검사를 받아 개발행위가 완료된 토지에 대하여 그 시행 후 개정 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2 각 호 외의 부분 본문에 해당하는 개발행위에 대한 새로운 개발행위허가 신청이 있는 경우(개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우는 제외함), 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등에 관한 개정 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2 및 같은 조제4항제3호가목의 개정규정이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 종전 국토계획법 시행령 제55조에서는 녹지지역 및 비도시지역(관리지역·농림지역·자연환경보전지역)에서 소규모로 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 개발하는 경우 이를 하나의 개발행위로 보아 개발행위허가 규모 이내로 개발을 제한하는 연접개발제한 제도를 두고 있었는데, 이로 인하여 공장 등이 분산 입지하여 국토경관을 훼손하거나 투기적 목적의 개발 선점으로 실수요자가 부지 확보에 어려움을 겪는 문제 등이 있었습니다.
이러한 문제를 개선하기 위해서 개정 국토계획법 시행령에서는 연접개발 제한을 폐지하는 대신에, 종전에는 개발행위허가 기준 중 하나로 보전녹지지역은 5천 제곱미터 미만, 농림지역은 3만제곱미터 미만 등으로 용도지역별 특성을 고려하여 용도지역별로 개발행위가 가능한 규모를 정하면서 그 기준이 되는 용도지역별 규모 이상 30만 제곱미터 이하의 개발행위만을 도시계획위원회의 심의대상으로 하던 것을 30만 제곱미터 미만의 모든 개발행위로 그 심의대상을 확대하되, 다만, 종전에 연접개발 제한을 받지 않는 개발행위와 시장·군수가 도로 등 기반시설이 충분히 확보되어 있다고 인정하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 고시한 지역에서의 개발행위 등 계획적 개발이 가능한 지역에서의 개발행위 등은 도시계획위원회의 심의를 생략하도록 개발행위허가제도를 보완하게 되었습니다(2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 개정되어 같은 날 시행된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 개정이유서 참조).
그런데, 개정 국토계획법 시행령 부칙 제3조에서는 적용례를 두어 “제57조제1항제1호의2 및 같은 조제4항제3호가목의 개정규정은 이 영 시행 후 최초로 개발행위허가를 신청하는 것부터 적용한다”라고 규정하고 있는바, 일반적으로 개정된 법령의 부칙에 두는 적용례 규정은 신·구 법령의 변경 과정에 있어서 신 법령의 적용대상 등에 관하여 논란의 소지가 있을 수 있는 경우 적용대상 등을 구체적으로 명시함으로써 법령의 집행상이나 해석상 논란을 사전에 방지하기 위한 것이므로, 개정 국토계획법 시행령 부칙 제3조는 연접개발 제한을 폐지하는 등 개발행위허가제도를 변경함에 따라 초래될 수 있는 법령의 집행상 또는 해석상 논란 등을 방지하기 위하여 개정 국토계획법 시행령상의 도시계획위원회의 심의대상 확대 규정의 적용관계를 명확히 한 것이라고 할 것입니다.
그렇다면, 위 부칙은 개정 국토계획법 시행령 시행 후 개발행위허가 신청분에 대하여 개정규정을 적용한다는 의미와 개정 국토계획법 시행령 시행 전의 경우에 대해서는 그 시행 전에 개발행위허가를 신청하여 허가절차가 진행 중인 경우 종전규정을 적용한다는 의미로 해석하여야 하고, 종전의 규정에 따라 개발행위허가를 신청하여 그 개발행위가 완료된 토지에 대하여 개정 국토계획법 시행령 시행 후 새로운 개발행위허가를 신청하는 경우까지 개정규정의 적용에서 제외된다는 취지로 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 개정 국토계획법 시행령 부칙 제3조의 의미를 개정규정의 적용대상에서 이 사안과 같은 경우는 제외하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 그와 같이 해석할 경우 종전에 개발행위가 완료된 토지에 대하여는 추후 어떠한 개발행위를 하더라도 도시계획위원회의 심의를 거칠 수 없게 되어 연접개발제한을 폐지하되 난개발을 방지하기 위한 절차를 함께 마련한 개정 국토계획법 시행령의 입법취지에 부합하지 않게 되므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개정 국토계획법 시행령이 시행되기 전에 종전규정에 따라 준공검사를 받아 개발행위가 완료된 토지에 대하여 그 시행 후 같은 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 본문에 해당하는 개발행위에 대한 새로운 개발행위허가 신청이 있는 경우(개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우는 제외함), 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등에 관한 같은 시행령 제57조제1항제1호의2 및 같은 조제4항제3호가목의 개정규정이 적용된다고 할 것입니다.
【법제처 16-0038, 2016.03.23.】