<질의요지>
「도시 및 주거환경정비법」 제47조제1항에서는 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자에 대해서는 그 자가 소유하고 있는 정비구역 내 토지 및 건축물에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조제1항에서는 주택재개발사업 조합은 조합원의 자격, 제명·탈퇴 및 교체에 관한 사항 등을 정관으로 작성하여야 한다고 규정하고 있는바,
주택재개발사업 조합의 정관에 분양신청기간 이내에 분양 신청을 하지 않은 자는 조합원 자격이 상실된다고 규정하고 있는 경우로서, 해당 조합의 조합원이 「도시 및 주거환경정비법」 제46조제2항에 따른 분양신청을 하지 아니하여 같은 법 제47조제1항에 따른 현금청산대상자가 된 경우에는 현금청산이 완료되어 해당 토지 또는 건축물에 대한 소유권이 조합에 이전되기 전이라고 하더라도 조합원으로서의 지위가 상실되는지?
[질의 배경]
민원인은 주택재개발사업의 조합원이 재개발사업에 관한 분양신청을 하지 않아 현금청산대상자가 된 경우 토지 등 소유권을 이전하지 않은 경우에 조합원의 지위를 상실하는지에 대해서 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부의 답변에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
주택재개발사업 조합의 정관에 분양신청기간 이내에 분양 신청을 하지 않은 자는 조합원 자격이 상실된다고 규정하고 있는 경우로서, 해당 조합의 조합원이 「도시 및 주거환경정비법」 제46조제2항에 따른 분양신청을 하지 아니하여 같은 법 제47조제1항에 따른 현금청산대상자가 된 경우에는 현금청산이 완료되어 해당 토지 또는 건축물에 대한 소유권이 조합에 이전되기 전이라고 하더라도 조합원으로서의 지위가 상실됩니다.
<이 유>
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제2호나목에서는 “주택재개발사업”이란 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조제9호가목에서는 주택재개발사업에서 “토지등소유자”란 주택재개발사업의 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조제1항 본문에서는 시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조제1항에서는 주택재개발사업의 조합원은 토지등소유자로 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 분양신청에 관하여, 같은 법 제46조제2항에서는 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받으려고 하는 토지등소유자는 제1항에 따른 분양신청기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제47조제1항에서는 사업시행자는 분양신청을 하지 아니한 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자 또는 같은 법 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자에 대해서는 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 도시정비법 제20조제1항에서는 조합은 조합원의 자격에 관한 사항(제2호), 조합원의 제명·탈퇴 및 교체에 관한 사항(제3호) 등 같은 항 각 호의 사항이 포함된 정관을 작성하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 주택재개발사업 조합의 정관에 분양신청기간 이내에 분양 신청을 하지 않은 자는 조합원 자격이 상실된다고 규정하고 있는 경우로서, 해당 조합의 조합원이 도시정비법 제46조제2항에 따른 분양신청을 하지 아니하여 같은 법 제47조제1항에 따른 현금청산대상자가 된 경우에는 현금청산이 완료되어 해당 토지 또는 건축물에 대한 소유권이 조합에 이전되기 전이라고 하더라도 조합원으로서의 지위가 상실되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법에 따른 주택재개발사업은 정비구역에서의 토지등소유자들이 구성원(조합원)이 되어 주택재개발사업 조합을 설립하고, 그 조합이 사업시행자가 되어 주택재개발 사업시행인가를 받아 시공자를 선정하고 분양공고를 하여 조합원으로부터 분양신청을 받으며, 분양신청결과에 따라 관리처분계획을 수립하여 시장·군수에게 인가를 받아 그 관리처분계획에 따라 주택을 재개발하여 조합원에게 조합 정관으로 정하는 방식에 따라 주택을 공급한 후 사업비를 청산하는 방식의 사업으로서, 조합의 조합원을 위한 사업이라고 할 것입니다.
이 때 주택재개발사업 조합이 주택개발을 착공하여 공급하기 위해서는 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액을 분양대상자별로 산정하고 전체 정비사업비의 추산액을 산정하는 것 등을 내용으로 하는 관리처분계획을 수립하는 것이 중요한데, 관리처분계획에 관하여 도시정비법 제48조제1항에서는 사업시행자는 같은 법 제46조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 분양설계(제1호), 분양대상자의 주소 및 성명(제2호) 등의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있어, 분양신청절차를 통해 조합원 중 실제 분양신청을 한 자의 수가 산출되어야 그 정보를 바탕으로 향후 재개발할 주택에 관한 계획 수립이 가능하게 되므로, 관리처분계획은 분양신청절차를 마친 후 그 결과에 따라 내용이 정해진다고 할 것입니다. 그리고, 주택의 착공 및 공급은 관리처분계획에 따라 이루어지게 되므로, 사실상 분양신청절차 이후부터는 분양신청을 한 조합원들만을 대상으로 하여 절차가 진행되게 되고, 분양신청을 하지 않은 조합원은 도시재개발사업 절차에서 제외된다고 할 것입니다.
이와 같은 점을 고려하여 도시정비법 제47조에서는 주택재개발사업 조합 설립 및 사업시행인가 신청 등 분양신청 전까지의 모든 과정에 참여한 조합원이라고 하더라도, 조합원인 토지등소유자가 분양공고를 통지받았음에도 불구하고 분양신청을 하지 않은 경우에는 해당 조합으로 하여금 정비구역 안에 있는 그 조합원의 재산을 현금으로 청산하도록 함으로써 해당 조합과 조합원 간의 관계를 종료시킬 수 있게 하는 제도를 마련하고 있는바, 이는 분양신청을 하지 않은 토지등소유자의 경우에는 해당 주택재개발사업의 결과인 주택 공급을 받지 않겠다는 의사를 분명하게 밝혔다고 볼 수밖에 없어 이에 대해서는 더 이상 해당 조합의 조합원으로서의 지위를 유지하게 할 이유가 상실되었기 때문이라고 할 것입니다.
즉, 도시정비법 제47조에서 분양신청을 하지 않은 조합원이 현금청산대상자가 되어 토지 등의 권리에 대하여 현금으로 청산하도록 하는 현금청산제도를 둔 것은, 분양신청을 하지 않은 조합원에 대하여 해당 주택재개발사업 조합의 조합원으로서의 지위를 상실시킴으로써 이후의 주택재개발사업을 실제로 분양신청을 한 조합원을 중심으로 신속하고 차질 없이 추진할 수 있도록 하려는 취지인 동시에, 분양신청을 하지 않음으로써 조합원의 가장 중요한 권리인 분양청구권을 행사할 수 없게 된 조합원에 대하여 계속해서 조합원으로서의 권리를 보유하거나 의무를 부담하게 하는 것은 해당 조합원의 의사에도 부합하지 않음을 고려하여 분양신청을 하지 않은 자는 정관의 규정 여하에 관계없이 더 이상 조합원으로 보지 않고 해당 정비구역에서의 그 소유권 및 지상권을 현금청산하게 함으로써 조합과의 법률관계를 종료시키려는 취지라고 할 것입니다.
또한, 청산금 협의가 성립하지 않을 경우를 대비하여 도시정비법 제47조제1항 및 제2항에서는 청산기한을 정하여 두고 있고, 이를 도과할 경우 조합이 이자를 지불하도록 하고 있으며, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 수용절차를 통해 청산금을 지급받을 수 있고(도시정비법 제40조), 조합으로부터 청산금을 지급받을 때까지 조합에 대하여 종전 토지등에 대한 인도를 거절할 수 있으므로, 더 이상 조합의 설립목적에 동의하지 않은 자를 단지 청산절차가 마무리되지 못하여 정비구역에 토지등소유자에 해당한다는 이유로 조합원으로서의 지위를 계속 유지시켜야 할 이유는 없다고 할 것입니다(법제처 2012.2.3. 회신 11-0684 해석례; 법제처 2014.9.19. 회신 14-0496 해석례; 대법원 2011.7.28. 선고 2008다91364 판결례; 대법원 2013.11.28. 선고 2012다110477,110484 판결례 참조).
아울러, 도시정비법 제47제1항에서는 분양신청을 하지 않은 자에 대한 현금청산 기간의 시작일을 관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날부터로 정하고 있어, 결국 현금청산은 관리처분계획 인가 이후에 하게 될 것이고, 현금청산을 하지 않으면 분양신청을 하지 않은 조합원의 토지등소유권이 조합에 이전되지도 않는다고 할 것입니다. 그런데, 도시정비법 제48조제3항제10호에서는 관리처분계획의 수립은 총회의 의결을 거쳐야 한다고 규정하고 있어, 토지등소유권이 조합에 이전되기 전까지는 계속 조합원으로서의 지위를 유지한다고 해석하게 된다면, 분양신청을 하지 않음으로써 더 이상 해당 주택재개발사업과 이해관계가 없는 자가 주택재개발사업의 핵심 계획인 관리처분계획의 수립에 관한 사항에 대한 총회의 의결에 조합원으로서 참여할 수 있게 되는 불합리한 결과를 가져오게 된다는 점과 이 사안의 정관에서도 그러한 결과를 방지하기 위하여 분양신청 기한 내에 분양 신청을 하지 않은 자는 조합원 자격이 상실되는 것으로 규정한 점도 이 사안을 해석할 때 고려되어야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 주택재개발사업 조합의 정관에 분양신청기간 이내에 분양 신청을 하지 않은 자는 조합원 자격이 상실된다고 규정하고 있는 경우로서, 해당 조합의 조합원이 도시정비법 제46조제2항에 따른 분양신청을 하지 아니하여 같은 법 제47조제1항에 따른 현금청산대상자가 된 경우에는 현금청산이 완료되어 해당 토지 또는 건축물에 대한 소유권이 조합에 이전되기 전이라고 하더라도 조합원으로서의 지위가 상실된다고 할 것입니다.
【법제처 15-0669, 2016.03.07.】