<판결요지>
[1] 지방세법 및 그 시행령은 ‘도로법에 의한 도로’에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서도 다만 수익사업에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 여기서 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업의 성질상 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는지 여부 및 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다.
[2] 관할 행정청이 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인인 한국도로공사가 관리, 임대하는 경부고속국도에 위치한 휴게시설의 부지로 사용되고 있는 토지에 대해 재산세 등 부과처분을 한 사안에서, 제반 사정에 비추어 보면 비록 한국도로공사가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치·관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 수반되는 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 한국도로공사의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 위 휴게시설의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로 봄이 상당하고, 또 그 규모와 횟수 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있어 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당하고 그 휴게시설에 부속된 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 함에도 이와 달리 본 원심판결에 법리오해의 위법이 있다고 한 사례.
◆ 대법원 2013.4.26. 선고 2011두6394 판결 [재산세등부과처분취소]
♣ 원고, 피상고인 / 한국도로공사
♣ 피고, 상고인 / 서울특별시 서초구청장
♣ 원심판결 / 서울고법 2011.1.27. 선고 2010누14536 판결
<주 문>
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
<이 유>
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 지방세법 및 그 시행령은 ‘도로법에 의한 도로’에 대해서는 재산세를 부과하지 아니한다고 하면서도 다만 수익사업에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 여기서 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업의 성질상 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는지 여부 및 그 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다[2009년도분 재산세에 관한 이 사건에 적용되는 구 지방세법(2010.3.31. 법률 제10221호로 전부 개정되기 전의 것) 제186조제4호, 그 시행령(2010.9.20. 대통령령 제22395호로 전부 개정되기 전의 것) 제137조제1항제1호 및 대법원 1997.2.28. 선고 96누14845 판결, 대법원 2006.5.12. 선고 2005두16109 판결 등 참조].
한편 ‘도로법에 의한 도로’에는 일반인의 교통을 위하여 제공되는 협의의 도로 외에 ‘도로의 부속물’도 포함되고, 도로의 부속물에는 ‘도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설’이 포함되므로, 고속국도에 설치된 휴게시설의 부지 및 그 이용에 제공된 토지는 위 ‘도로법에 의한 도로’에 해당한다 할 것이다[도로법 제2조제1항제1호, 제4호 (마)목, 제2항, 구 도로법 시행령(2010.9.17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것) 제2조제5호].
2. 원심은 채택 증거에 의하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 원고는 고속국도의 관리와 원활한 교통의 확보 등에 필요한 휴게소 및 주유소의 설치·관리의무를 이행하기 위하여 경부고속국도 부산기점 418km 지점에 위치한 휴게시설(‘서울 만남의 광장’ 휴게소 및 주유소 등. 이하 ‘이 사건 휴게시설’이라 한다)의 부지인 이 사건 토지를 취득한 점, ② 고속국도의 휴게시설은 원래 별도의 재화나 용역을 공급하는 판매시설을 예정하고 있고, 그 사용자도 특별한 경우를 제외하고는 고속국도의 이용객으로 한정되는 점, ③ 이 사건 휴게시설에서 영위할 수 있는 업종은 고속국도 이용객의 편의를 위한 요식업, 유류소매업, 기타 고속국도의 이용에 필요한 식품 및 잡화의 판매업 등으로 제한되어 있고, 상품의 가격도 운영서비스 평가 등의 방법으로 원고가 간접적으로 관리하고 있는 점, ④ 원고가 이 사건 휴게시설을 포함한 전국의 고속국도 휴게시설을 임대함으로써 얻는 수익은 대부분 휴게시설 및 도로의 신·증설과 보수·유지를 위한 재원으로 사용되고 있는 점 등에 비추어 보면, 비록 원고가 이 사건 휴게시설과 그 부지를 임대하여 임대료 명목의 돈을 받았다고 하더라도 이는 이 사건 토지를 그 본래의 용도대로 사용하면서 관리방법을 변경한 것에 불과하여 원고가 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 임대사업을 영위한 것으로 볼 수는 없다고 하고, 따라서 이 사건 토지가 수익사업에 사용되고 있음을 전제로 피고가 원고에게 재산세 등을 부과한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
3. 그러나 이러한 원심의 판단은 다음의 이유로 수긍할 수 없다.
가. 원심판결 이유와 원심이 채택한 증거에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다.
① 원고는 도로의 설치·관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 한국도로공사법에 따라 설립된 공법인이지만, 아울러 위와 같은 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 함께 가지고 있다.
② 이 사건 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓, 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고, 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 이 사건 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있다.
③ 원고는 임차인으로부터 이 사건 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데, 그 수익은 이 사건 휴게시설의 유지·관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보인다.
④ 원고는 이 사건 휴게시설을 포함한 전국의 거의 모든 휴게시설을 임대하면서 그 임대차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고, 그 결과 2009 사업연도에만 1,100억 원이 넘는 임대료 수익을 얻었다.
⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신·증축, 도로의 신·증설 등 비용으로 사용되고, 나머지 일부가 이 사건 휴게시설을 포함한 기존 휴게시설의 보수·유지비용으로 사용되지만, 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당된다.
나. 이러한 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치·관리할 의무를 부담하고 있고, 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 수반되는 것이며, 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도, 이 사건 휴게시설의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로 봄이 상당하고, 또 그 규모와 횟수 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성도 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당한다 할 것이고 그 휴게시설에 부속된 이 사건 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다.
다. 그럼에도 원심은, 그 판시와 같은 이유로 이 사건 토지가 수익사업에 사용되고 있지 않다고 보아 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 재산세의 비과세대상에서 제외되는 사유인 ‘수익사업’에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한