<질의요지>

. 도로관리청인 지방자치단체의 장으로부터 전선로 지중이설사업을 요청받아 해당 전선로를 지중에 설치하는 한국전력공사가 도로법 시행규칙35조제7호에 따라 점용료가 전액 면제되는 법인에 해당되는지?

. 도로관리청은 도로를 점용하는 자가 도로법68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에도 점용료를 감면하여 징수할 수 있는지?

질의배경

최근 지방자치단체에서 도시미관 개선사업을 추진하는 과정에서 전기사업법72조의2에 따라 한국전력공사에 대하여 가공배전선로의 지중이설작업을 요청하는 경우가 많아지고 있음.

이 경우 한국전력공사가 지중이설작업을 통해 해당 전선로를 지중에 매설·관리하기 위하여 도로를 점용하게 되어, 점용료의 부담이 가중되고 있음.

이에 산업통상자원부는 지방자치단체의 장이 지중이설사업을 요청하는 경우 지방자치단체의 장이 점용료를 징수하지 않거나, 전액 면제를 할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부 회신에 이견이 있어 이 건 법령해석을 요청함.

 

<회 답>

. 질의 가에 대하여

도로관리청인 지방자치단체의 장으로부터 전선로 지중이설사업을 요청받아 해당 전선로를 지중에 매설하는 한국전력공사는 도로법 시행규칙35조제7호에 따라 점용료가 전액 면제되는 법인에 해당하지 않습니다.

. 질의 나에 대하여

도로법68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에 도로관리청은 도로 점용료를 감면하여 징수할 수 없습니다.

 

<이 유>

. 질의 가에 대하여

도로법68조제1호에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제73조제1항 및 제3항제1호에서는 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 국토교통부령으로 정하는 법인이 시행하는 비영리사업에 대하여 점용료는 전액 면제된다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제35조제7호에서는 민법또는 그 밖의 법률에 따라 설립된 법인으로서 국가 또는 지방자치단체로부터 비영리사업을 위탁받아 시행하는 법인에 대하여 점용료가 전액 면제되는 것으로 규정하고 있는바,

이 사안은 전기사업법72조의21항에 따라 한국전력공사가 지방자치단체의 장으로부터 전선로 지중이설사업을 요청받아 해당 전선로를 지중에 설치하는 경우, 해당 사업이 도로법68조제1호에 따른 비영리사업에 해당하여 한국전력공사가 도로점용료를 면제받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인바(법제처 2012.11.3. 회신, 12-0596 해석례 참조), 도로법68조제1호에 따른 비영리사업의 의미를 해석할 때에도 그 범위를 지나치게 확대 해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.

그런데, 지방자치단체의 요청에 따라 해당 전선로를 이설(移設)하고, 설치 후 유지·관리하는 것은 송전·배전과 관련되는 영업으로서, 전기사업법2조 및 한국전력공사법13조제2·6호 등에 따라 한국전력공사가 법령에 따라 수행하는 전기사업의 범위에 포함된다고 할 수 있고, 위 전기사업은 공익적 성질을 가지고 있기는 하나 동시에 영리의 목적을 배제하고 있지 아니하여 비영리사업이라고 볼 수 없다고 할 것이므로(대법원 1974.12.24. 선고, 74127 판결례 참조), 이 사안에서 한국전력공사가 도로점용허가를 받으려는 목적은 영리의 목적을 완전히 배제할 수 없는 전기사업을 위한 경우라고 할 것입니다.

한편, 전기사업법72조의22항 단서에서 시장·군수·구청장이 공익적인 목적을 위하여 지중이설을 요청하는 경우에는 전선로를 설치한 자(한국전력공사)가 그 비용의 일부를 부담할 수 있다고 규정하고 있는 점을 들어 이 사안의 경우를 비영리사업으로 볼 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나 도로법66조제1, 같은 법 시행령 제69조 및 별표 3 등에서는 전기관 등 전선로에 대하여 그 동기에 관계없이 점용료의 징수대상으로 규정하고 있고, 처음부터 지중에 매설한 전선로와 지중이설사업을 통해 지중에 매설한 전선로에 대하여 이를 달리 보도록 하는 규정을 찾아볼 수 없으며, 그 밖에 이를 달리 보아야 할 합리적인 이유도 없다고 할 것이므로, 이와 같은 견해는 타당하다고 할 수 없습니다.

이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로관리청인 지방자치단체의 장으로부터 전선로 지중이설사업을 요청받아 해당 전선로를 지중에 매설하는 한국전력공사는 도로법 시행규칙35조제7호에 따라 점용료가 전액 면제되는 법인에 해당하지 않습니다.

 

. 질의 나에 대하여

도로법66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수 등에 필요한 사항을 고속국도 및 일반국도에 관하여는 대통령령으로 정하고, 그 밖의 도로에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 도로관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제69조제1항 및 제2항에서는 고속국도 및 일반국도에서 징수하는 점용료는 별표 3의 점용료의 산정기준에 따르고, 고속국도 및 일반국도 외의 도로에서 징수하는 점용료는 별표 3의 점용료 산정기준에서 규정한 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바,

이 사안은 도로법66조제1항에서 도로관리청이 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있어, 같은 법 제68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에도 도로관리청이 재량으로 그 점용료를 감면하여 징수할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 해당 행위의 근거가 된 법규의 체제·형식과 그 문언, 해당 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 해당 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2001.2.9. 선고, 9817593 판결례 참조), 법령에서 할 수 있다고 규정한 것은 행정청의 권한을 규정하는 일반적인 입법표현 방식으로서 할 수 있다는 표현을 일의적으로 재량행위나 자유재량행위라고 판단할 수는 없다고 할 것입니다.

그러므로, 이 사안을 판단함에 있어 도로법66조 및 제68조 등의 관계 규정의 체제와 표현방식, 그리고 점용료의 산정 등에 관한 기술방식 등을 살펴볼 필요가 있다고 할 것인데, 도로법66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제69조제1·별표 3에서는 고속국도 및 일반국도의 점용료 산정기준에 관하여는 대통령령으로, 그 밖의 도로의 점용료 산정기준에 관하여는 대통령령으로 정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있어 점용료의 징수에 관하여 구체적으로 정하고 있는 한편,

같은 법 제68조에서는 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우(1) 등 예외적인 경우에 대해서만 그 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있는 점 등 관련 규정들을 유기적·체계적으로 살펴 볼 때, 비록 같은 법 제66조에서는 점용료의 징수에 관하여 징수권자의 재량이 있는 것처럼 표현하였다 할지라도 같은 법 제68조 등에 따라 점용료를 감면할 수 있도록 하는 경우를 제외하고는 재량으로 점용료를 감면할 수는 없다고 보아야 할 것입니다.

아울러, 이 사안의 경우 도로관리청이 법령에 규정된 감면대상이 아닌데도 불구하고 재량으로 점용료를 감면할 수 있다고 해석하는 것은 도로관계법령을 전국적으로 통일하여 적용하려는 도로법의 취지에도 맞지 않을 뿐만 아니라, 법적 안정성과 법 집행의 공정성의 관점에서도 바람직하지 않은 결과를 초래할 수 있다는 점을 고려하여야 할 것입니다.

이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도로법68조에 따른 점용료 감면대상에 해당하지 않는 경우에 도로관리청은 도로 점용료를 감면하여 징수할 수 없습니다.

 

법제처 법령해석례 : 법제처 14-0671, 2014.10.28.

 

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