◆ 개발제한구역 내 이축으로 개발제한구역 밖에서 일정 기간 주거한 자의 이축 후 용도변경 요건(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조 등 관련)

 

<질 의>

❍ 개발제한구역에 주택이 포함된 건축물(1층은 근린생활시설, 2층은 주택의 용도인 건축물임)을 소유한 자가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호다목의 다)① 에 따라 그 기존 주택이 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 되어 개발제한구역 내에서 이축(주택의 용도인 건축물의 신축)을 하였고, 공익사업으로 보상금을 모두 지급받은 날 현재 개발제한구역에서 5년 이상 거주한 경우로서, 그 이축을 하는 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하다가 그 이축 건축물이 완공된 후 다시 개발제한구역(취락지구 외의 지역) 내로 이사를 하였으나 이사 후 5년이 지나지는 않았는바, 위와 같은 경우 개발제한구역에서 주택을 일반음식점으로 용도변경할 수 있는 요건인 같은 법 시행령 제18조제2항제1호에 따른 5년 이상 계속 거주자의 요건을 충족하는지?

 

<회 답>

❍ 이 사안의 경우 개발제한구역에서 주택을 일반음식점으로 용도변경할 수 있는 요건인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제1호에 따른 5년 이상 계속 거주자의 요건을 충족한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.

 

[이 유]

❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경을 할 수 없도록 하면서 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 경우에는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있고, 같은 항제1호마목, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호다목에서는 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말함)을 허가 대상 건축물로 정하고 있습니다.

❍ 또한, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목의 다)① 에서는 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(공익사업의 시행으로 인한 경우에는 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말함)가 자기 소유의 토지 중 소정의 입지기준에 적합한 곳에 신축할 경우에는 주택을 신축할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안은 위 규정에 따라 개발제한구역 내 취락지구 외의 지역에 주택을 이축한 경우에 해당합니다.

❍ 아울러, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 단서, 같은 항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)에서 개발제한구역 내의 주택에 대하여 이축을 허용하고 있는 것은 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해주는 데에 그 취지가 있다고 할 것입니다(대법원 2007.1.26. 선고 2006도7187 판결례 참조).

❍ 먼저, 이 사안과 같이 기존 건축물이 1층은 근린생활시설, 2층은 주택의 용도인 건축물인 경우라고 하더라도 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목의 다)①에 따라 이축할 수 있는 건축물은 주택에 한정된다고 할 것이고, 기존 건축물의 근린생활시설은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제2호에 해당할 경우 같은 법 제15조에 따라 지정된 취락지구로 이축하거나 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 요건을 충족하여야만 신축할 수 있다고 할 것이므로, 같은 호 다목의 다)①에 따라 이축하는 건축물이라고 하여 기존 건축물의 근린생활시설 또한 이축이 가능한 것은 아니라고 할 것입니다.

❍ 한편, 개발제한구역에서의 용도변경과 관련하여, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제18조제1항제1호에서는 허가 대상 용도변경 행위에 대하여 정하고 있고, 주택과 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설 간에 용도변경을 하는 행위를 정하고 있으나, 같은 법 시행령 제18조제2항제1호에서는 같은 조제1항제1항제1호에 따라 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자일 것을 요건으로 하고 있습니다.

❍ 또한, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제18조제1항제1호에 따른 주택과 같은 법 시행령 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설 간의 용도변경은 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물의 건축행위와는 별개의 행위인 용도변경의 허가 대상 및 요건을 정한 규정으로서, 이 사안과 같이 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목의 다)①에 따라 주택의 이축을 하는 경우로서 공익사업으로 보상금을 모두 지급받은 날 현재 5년 이상 거주하였다고 하더라도, 이축한 건축물에 해당하는 주택을 근린생활시설인 일반음식점으로 용도변경하기 위해서는 위와 같은 건축물의 이축을 위한 요건과는 상관없이 같은 법 시행령 제18조제1항제1호 및 같은 조제2항에서 정하는 요건을 충족하여야 할 것입니다.

❍ 그런데, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위를 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설이나 근린생활시설 등의 경우 5년 이상 계속 거주하고 있는 자나 지정당시거주자 등에 한정하여 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치하거나 용도변경을 할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 안의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 개발제한구역 안에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하려고 함에 있다고 할 것인바(대법원 2005.7.8. 선고 2005두3165 판결), 이러한 개발행위가 예외적으로 허용되는 경우에 대한 규정은 그 요건을 엄격하게 해석하여야 할 것입니다(법제처 2008.12.24. 회신 08-0380 해석례 참조).

❍ 위와 같은 취지에 따라 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제15조 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에서는 개발제한구역의 취락지구에 대해서는 주택을 일반음식점 등 근린생활시설로 용도변경하는 경우에 대하여 같은 법 시행령 제18조제2항과 같은 요건을 두지 않는 반면, 그 외의 지역에서 주택을 일반음식점 등으로 용도변경하려는 경우에는 위와 같이 보다 엄격한 요건을 두고 있다고 할 것입니다.

❍ 위와 같은 사항을 종합하여 이 사안에서 문제되는 주택의 근린생활시설인 일반음식점으로의 용도변경 행위가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제1호의 요건을 충족하는지 여부를 살펴보면, 같은 호의 “허가신청일”은 “용도변경의 허가신청일”을 의미한다고 할 것이어서 용도변경의 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 5년 이상 계속 거주하고 있는 자이어야 할 것임은 분명하고, “계속 거주”와 관련하여 같은 항제3호의 요건과 비교하여 볼 때 같은 항제3호의 경우 “계속 거주”를 요건으로 삼지 않는 대신 “생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자” 등 개발제한구역 밖에 거주한 경우에도 용도변경 행위를 할 수 있는 사항을 명시적으로 정하고 있는바, 이와 달리 같은 항제1호의 경우 별도의 예외 없이 개발제한구역에서 5년 이상 “계속” 거주할 것을 요건으로 정하고 있음을 고려하면 어떠한 사유에 의하든지 개발제한구역 밖에 거주한 기간이 포함되는 경우에는 그 기간을 제외하고 계속 거주한 기간만으로 산정하게 된다고 볼 수밖에 없다고 할 것이므로, 개발제한구역 밖으로 거주지를 옮기고 나서 개발제한구역 내 이축한 주택으로 다시 거주지를 옮긴 후 5년 이상 거주하지 않은 이 사안의 경우 같은 시행령 제18조제2항제1호의 요건을 충족하지 못한 것으로 보아야 할 것입니다.

❍ 따라서, 이 사안의 경우 개발제한구역에서 주택을 일반음식점으로 용도변경할 수 있는 요건인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제1호에 따른 5년 이상 계속 거주자의 요건을 충족한 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.

 

【법제처 법령해석례 : 법제처 11-0685, 2011.12.29.】

 

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