구 주택법 제18조의2에서 정한 매도청구권 행사 요건으로서 3월 이상의 기간 동안 거쳐야 하는 ‘협의’의 의미와 협의 요건을 갖추었는지 판단하는 방법 및 요건 충족에 대한 증명책임의 소재(=사업주체)
<판결요지>
구 주택법(2009.2.3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제18조의2에 의하면, 제16조제2항제1호의 규정에 의하여 주택건설사업계획승인을 얻은 사업주체는 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다)의 소유자에게 그 대지를 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있고, 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 사전에 3월 이상의 기간 동안 협의하여야 하며(제1항), 제1항의 규정에 의한 매도청구는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제48조의 규정을 준용한다(제3항 전문). 위와 같이 구 주택법이 주택건설사업계획승인을 얻은 사업주체에게 주택건설사업에 필요한 대지를 소유자로부터 매수할 수 있게 하는 매도청구권을 부여한 것은 주택의 건설·공급을 통하여 국민의 주거안정과 주거수준의 향상이라는 공익을 달성하기 위하여 사업주체에게 대지 소유자의 의사에 반하여 재산권을 박탈할 수 있도록 특별히 규정한 것이므로 그 실질이 헌법 제23조제3항의 공공수용과 같다고 볼 수 있고, 사업주체가 매도청구권 행사 전에 거쳐야 할 요건으로서 ‘대지의 소유자와의 사전에 3월 이상의 기간 동안 협의’ 규정은 매도청구권 행사 전에 대지 소유자가 유일하게 가지는 절차적 보장 규정이므로 대지 소유자를 보호하는 입장에서 이 규정을 엄격하게 해석하여야 할 필요가 있다. 한편 공용수용의 경우 사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하고, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다[구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011.8.4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제16조, 제26조제1항]. 그 위임에 따른 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(이하 ‘공익사업법 시행령’이라 한다) 제8조제1항에 의하면, 사업시행자는 위 규정에 의한 협의를 하고자 하는 때에는 협의기간·협의장소 및 협의방법(제1호), 보상의 시기·방법·절차 및 금액(제2호), 계약체결에 필요한 구비서류(제3호) 등을 기재한 보상협의요청서를 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 하고, 같은 조제5항에 의하면, 사업시행자는 협의기간 내에 협의가 성립되지 아니한 경우에는 협의의 일시·장소 및 방법(제1호), 대상 토지의 소재지·지번·지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류·구조 및 수량(제2호), 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소(제3호), 토지소유자 및 관계인의 구체적인 주장 내용과 이에 대한 사업시행자의 의견(제4호), 그 밖에 협의와 관련된 사항(제5호) 등이 기재된 협의경위서에 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 따라서 구 주택법에서 사업주체가 매도청구권 행사요건으로 거쳐야 할 ‘3월 이상의 기간 동안 협의’ 과정에서도 그 실질이 유사한 공용수용에서의 협의절차에 관한 위 구 공익사업법령의 규정의 취지를 고려하여야 한다. 이러한 사정을 비롯하여 관계 법령의 내용, 형식, 체제 및 입법 취지 등에 비추어 보면, 매도청구권 행사 요건으로서 3월 이상의 기간 동안 거쳐야 하는 ‘협의’는 사업주체와 대지 소유자 사이에서의 구체적이고 실질적인 협의를 뜻한다고 보아야 한다. 그리고 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 협의 요건을 갖추었는지를 판단할 때에는, 주택건설사업계획승인을 얻은 사업주체가 매매가격 또는 그 산정을 위한 상당한 근거를 제시하였는지, 사업주체가 협의 진행을 위하여 노력하였는지, 대지 소유자가 협의에 어떠한 태도를 보였는지 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여야 하며, 요건 충족에 대한 증명책임은 사업주체가 부담한다.
◆ 대법원 2013.05.09. 선고 2011다101315, 101322 판결[소유권이전등기·매매대금]
♣ 원고(반소피고), 피상고인 / 주식회사 ○○개발
♣ 피고(반소원고), 상고인 / 피고 1
♣ 피고, 상고인 / 피고 2
♣ 원심판결 / 부산고법 2011.10.27. 선고(창원)2011나1791, 1807 판결
<주 문>
원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원에 환송한다.
<이 유>
상고이유(상고이유서 제출기간이 지나서 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유서의 기재를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 구 주택법(2009.2.3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제18조의2에 의하면, 제16조제2항제1호의 규정에 의하여 주택건설사업계획승인을 얻은 사업주체는 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다)의 소유자에게 그 대지를 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있고, 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 사전에 3월 이상의 기간 동안 협의하여야 하며(제1항), 제1항의 규정에 의한 매도청구는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제48조의 규정을 준용한다(제3항 전문).
위와 같이 구 주택법이 주택건설사업계획승인을 얻은 사업주체에게 주택건설사업에 필요한 대지를 그 소유자로부터 매수할 수 있게 하는 매도청구권을 부여한 것은 주택의 건설·공급을 통하여 국민의 주거안정과 주거수준의 향상이라는 공익을 달성하기 위하여 사업주체로 하여금 그 대지 소유자의 의사에 반하여 그 재산권을 박탈할 수 있도록 특별히 규정한 것이므로 그 실질이 헌법 제23조제3항의 공공수용과 같다고 볼 수 있고(대법원 2008.7.10. 선고 2008다12453 판결 참조), 사업주체가 매도청구권 행사 전에 거쳐야 할 요건으로서 ‘대지의 소유자와의 사전에 3월 이상의 기간 동안 협의’ 규정은 매도청구권 행사 전에 그 대지 소유자가 유일하게 가지는 절차적 보장 규정이므로 대지 소유자를 보호하는 입장에서 이 규정을 엄격하게 해석하여야 할 필요가 있다.
한편 공용수용의 경우 사업시행자는 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하고, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다[구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011.8.4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라 한다) 제16조, 제26조제1항]. 그 위임에 따른 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(이하 ‘공익사업법 시행령’이라 한다) 제8조제1항에 의하면, 사업시행자는 위 규정에 의한 협의를 하고자 하는 때에는 협의기간·협의장소 및 협의방법(제1호), 보상의 시기·방법·절차 및 금액(제2호), 계약체결에 필요한 구비서류(제3호) 등을 기재한 보상협의요청서를 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 하고, 같은 조제5항에 의하면, 사업시행자는 협의기간 내에 협의가 성립되지 아니한 경우에는 협의의 일시·장소 및 방법(제1호), 대상 토지의 소재지·지번·지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류·구조 및 수량(제2호), 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소(제3호), 토지소유자 및 관계인의 구체적인 주장 내용과 이에 대한 사업시행자의 의견(제4호), 그 밖에 협의와 관련된 사항(제5호) 등이 기재된 협의경위서에 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 한다. 따라서 구 주택법에서 사업주체가 매도청구권 행사요건으로 거쳐야 할 ‘3월 이상의 기간 동안 협의’ 과정에서도 그 실질이 유사한 공용수용에서의 협의절차에 관한 위 구 공익사업법령의 규정의 취지를 고려하여야 한다.
이러한 사정을 비롯하여 관계 법령의 내용, 형식, 체제 및 입법 취지 등에 비추어 보면, 매도청구권 행사 요건으로서 3월 이상의 기간 동안 거쳐야 하는 ‘협의’는 사업주체와 대지 소유자 사이에서의 구체적이고 실질적인 협의를 뜻한다고 보아야 한다. 그리고 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 협의 요건을 갖추었는지 여부를 판단할 때에는, 주택건설사업계획승인을 얻은 사업주체가 매매가격 또는 그 산정을 위한 상당한 근거를 제시하였는지, 사업주체가 협의 진행을 위하여 노력하였는지, 대지 소유자가 협의에 어떠한 태도를 보였는지 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여야 하며, 그 요건 충족에 대한 증명책임은 사업주체가 부담한다고 봄이 타당하다.
2. 원심판결 이유 및 원심이 일부 인용한 제1심판결 이유를 적법하게 채택된 증거들과 기록에 비추어 살펴보면, ① 원고(반소피고, 이하 ‘원고’라고만 한다)가 이 사건 주택건설사업계획을 승인받은 이후인 2008.5.27., 2008.6.24., 2008.9.4. 3차례에 걸쳐 피고(반소원고, 이하 ‘피고’라고만 한다) 1에게 우편으로 그 사업부지에 편입된 이 사건 대상토지에 관한 매매협의에 응할 것을 촉구하였는데, 이는 피고 1에게 이 사건 대상토지의 매도를 촉구하고 그에 대한 답변을 해달라는 내용에 불과하고 이 사건 대상토지의 가격 및 그 산정의 합리적 근거를 제시하거나 이를 쉽게 알 수 있는 절차 등을 안내하는 내용을 담고 있지 아니한 사실, ② 피고 1은 이에 대하여 명확한 답변을 하지 아니한 사실, ③ 이 사건 대상토지 중 거제시 아주동(지번 생략) 임야의 3,636/6,907 지분 및 그 외 다른 토지를 원고로부터 수탁받은 주식회사 코람코자산신탁이 피고 1을 상대로 제기한 창원지방법원 통영지원 2006가단14980호 공유물분할 사건에서 수차례 조정절차가 진행되었으나 조정이 불성립된 사실, ④ 원고는 다시 2009.2.19.경 피고 1에게 매매협의에 응할 것을 최종적으로 통보하였으나 피고 1은 이에 대하여도 별다른 응답을 하지 아니한 사실, ⑤ 원고는 그로부터 2월 내인 2009.2.25. 이 사건 대상 토지에 대한 매도청구권을 행사하는 내용의 이 사건 소를 제기하고, 그 소장이 2009.3.10. 피고 1에게 송달된 사실을 알 수 있다.
이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 2008.5.27., 2008.6.24., 2008.9.4. 3차례에 걸쳐 피고 1에게 보낸 우편의 내용만 가지고는 사업주체인 원고가 매도청구의 상대방인 피고 1과 사이에 구체적이고 실질적인 협의를 하였다고 볼 수 없고, 또한 위 창원지방법원 통영지원 2006가단14980호 공유물분할 사건에서 수차례 이루어진 조정절차 진행 도중에 소송 외적으로 당사자들 사이에 구 주택법 제18조의2 제1항에서 정한 협의가 이루어질 수 있다고 보더라도 그 조정절차는 이 사건 대상 토지 전체를 대상으로 한 것이 아닐 뿐만 아니라 당사자들 사이의 협의 진행 사항에 관한 자료가 나타나 있지 않은 사정 등에 비추어 그 조정절차가 진행되었다는 사정만으로는 당사자들 사이에 이 사건 대상 토지의 매매를 위한 구체적이고 실질적인 협의가 이루어졌다고 단정하기에 부족하므로, 결국 원고는 매도청구권을 행사하는 이 사건 소 제기 전에 구 주택법 제18조의2 제1항 소정의 협의를 마쳤다고 볼 수 없다.
그럼에도 이와 달리 원심은, 원고와 피고 1 사이의 이 사건 대상토지에 관한 매매협의는 2009.2.19.경 종료되었고, 그로부터 2월 내에 제기된 이 사건 소의 소장부본이 2009.3.10. 피고 1에게 송달됨으로써 원고와 피고 1 사이에서 이 사건 대상토지에 관한 매매계약이 성립되었다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 구 주택법 제18조의2에서 정한 매도청구권의 행사요건으로서 협의에 관한 법리를 오해하는 등의 사유로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 취지의 상고이유 제2점의 주장은 이유 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심) 김소영