여러 필지의 토지를 ‘일단의 토지’로 하여 개발계획에 따라 순차 건축에 착수하는 건물에 대하여 건축주가 그 건축허가 변경신청을 하는 경우, 예정된 전체 건축물 가운데 일부가 먼저 완성되어 분양받은 ‘그 일단의 토지’의 일부의 소유자들의 동의를 받아야 하는지 여부(소극)
<판결요지>
축산물도매시장 등의 입지를 위하여 여러 필지의 토지를 ‘일단의 토지’로 하여 용도지역 및 용도지구를 준도시지역 및 시설용지지구로 변경하는 내용의 국토이용계획변경과 축산물도매시장 등의 시설부지로 개발하는 내용의 개발계획승인에 따라 개발계획에 맞추어 단계적으로 건축공사를 진행하는 경우라 하더라도 특별한 사정이 없는 한 ‘그 일단의 토지’를 구 건축법(2000.1.28. 법률 제6247호로 개정되기 전의 것) 제2조제1항제1호 단서, 같은법시행령(2000.6.27. 대통령령 제16874호로 개정되기 전의 것) 제3조 소정의 ‘하나의 대지’로 할 수 있는 토지라고 볼 수 없으므로, 여러 필지의 토지를 ‘일단의 토지’로 하여 개발계획에 따라 단계적으로 건물을 건축하는 경우, 예정된 전체 건축물 가운데 일부가 먼저 완성되어 그 분양받은 자들에게 그 부지에 대하여 분양면적에 상응한 지분소유권이전등기를 마쳐줌으로써 그들이 ‘그 일단의 토지’의 일부에 대한 소유자로 되었다 하더라도, 그 개발계획에 따라 이후 순차 건축에 착수하는 건물에 대하여 건축주가 그 건축허가 변경신청을 할 때에는 특별한 사정이 없는 한 당해 건물의 부지의 소유자가 아닌 ‘그 일단의 토지’의 일부의 소유자들의 동의를 받을 필요는 없다고 해석함이 상당하다.
◆ 대법원 2003.08.22. 선고 2001두10400 판결 [건축허가변경신청반려처분취소]
♣ 원고, 피상고인 / ○○산업 주식회사 외 3인
♣ 피고, 상고인 / 김해시장
♣ 피고보조참가인, 상고인 / 윤○호 외 102인
♣ 원심판결 / 부산고법 2001.10.26. 선고 2001누892 판결
<주 문>
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고 및 피고 보조참가인들의 부담으로 한다.
<이 유>
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 함께 본다.
1. 제5·6동 건물 소유자들의 토지 사용승낙에 관하여
건축법(2000.1.28. 법률 제6247호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조제1항제1호 단서, 같은법시행령(2000.6.27. 대통령령 제16874호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조제1항, 도시계획법(2000.1.28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것) 제3조, 국토이용관리법(2002.2.4. 제정된 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 폐지되기 전의 것) 제8조, 제9조, 같은법시행령(2002.12.26. 국토의계획및이용에관한법률시행령에 의하여 폐지되기 전의 것) 제7조, 제11조, 제58조제1항제2호 (가)목 등의 규정을 종합하면, 축산물도매시장 등의 입지를 위하여 여러 필지의 토지를 ‘일단의 토지’로 하여 용도지역 및 용도지구를 준도시지역 및 시설용지지구로 변경하는 내용의 국토이용계획변경과 축산물도매시장 등의 시설부지로 개발하는 내용의 개발계획승인에 따라 개발계획에 맞추어 단계적으로 건축공사를 진행하는 경우라 하더라도 특별한 사정이 없는 한 ‘그 일단의 토지’를 건축법 제2조제1항제1호 단서, 같은법시행령 제3조 소정의 ‘하나의 대지’로 할 수 있는 토지라고 볼 수 없으므로(위 건축법시행령 제3조제1항 소정의 2 이상의 필지를 ‘하나의 대지’로 할 수 있는 경우로서 열거된 것은 제한적 열거로 해석되어야 할 것이다.), 여러 필지의 토지를 ‘일단의 토지’로 하여 개발계획에 따라 단계적으로 건물을 건축하는 경우, 예정된 전체 건축물 가운데 일부가 먼저 완성되어 그 분양받은 자들에게 그 부지에 대하여 분양면적에 상응한 지분소유권이전등기를 마쳐줌으로써 그들이 ‘그 일단의 토지’의 일부에 대한 소유자로 되었다 하더라도, 그 개발계획에 따라 이후 순차 건축에 착수하는 건물에 대하여 건축주가 그 건축허가 변경신청을 할 때에는 특별한 사정이 없는 한 당해 건물의 부지의 소유자가 아닌 ‘그 일단의 토지’의 일부의 소유자들의 동의를 받을 필요는 없다고 해석함이 상당하다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 원고 ○○산업 주식회사가 1995.경 이 사건 전체 토지상에 축산물도매시장 등의 건축을 위하여 그 판시와 같은 절차를 거쳐 원고 함○엽, 함○원, 이○성 소유의 이 사건 전체 토지상에 원고들 명의로 건축허가를 받은 후 국토이용관리계획의 변경에 맞추어 건축허가 변경절차를 거쳐 총 13개 동의 건물에 대한 건축허가를 받은 사실, 원고들은 1997. 초경까지 제5·6동 건물을 건축하여 소유권보존등기를 마친 다음, 그 무렵 판매시설 및 근린생활시설 용도로 제5·6동 건물을 분양받은 자들에게 위 건물의 전유부분과 위 건물의 부지인 김해시 주촌면 ○○리 1295 전 6,192㎡, ○○리 1296 전 4,021㎡ 중 분양받은 면적에 상응하는 지분에 대한 각 소유권이전등기를 마쳐줌으로써, 위 각 토지는 원고 함○엽, 함○원, 이○성과 수분양자들의 공유로 된 사실, 원고들은 제7동 건물이 이미 분양한 제5·6동 건물의 부지를 침범하지 않도록 하기 위해 당초 허가받은 설계내용과는 달리 제7동 건물을 제6동 건물로부터 약 7m 동쪽으로 이동시켜 원고 함상원 등의 소유인 ○○리 1293, 1294 등의 토지상에 건축한 사실, 피고는 제7동 건물에 관한 원고들의 이 사건 건축허가 변경신청에 대하여 원고들이 국토이용관리법 등에 따라 이 사건 토지 전체를 대상으로 하여 용도지역 및 용도지구를 변경하고 개발계획을 수립하는 등 사업을 추진해 왔으므로, 위 축산물도매시장 등이 건축되는 이 사건 토지 전체를 ‘일단의 토지’로 파악하여 ‘하나의 대지’로 보아야 하고, 제5·6동 건물의 부지의 소유자 역시 ‘그 일단의 토지’ 중 일부의 공유자이므로 제7동 건물의 건축허가에 관해서만 변경신청을 하더라도 제5·6동 건물의 부지에 관하여 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류가 필요하다는 이유로 이 사건 건축허가 변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 반려한 사실(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 등을 인정한 다음, 위와 같은 개발계획에 따라 순차로 건물을 건축하는 경우에는, 예정된 전체 건축물 가운데 일부가 먼저 완성되어 그 분양받은 자들에게 그 부지에 대하여 분양면적에 상응한 지분소유권이전등기를 마쳐줌으로써 그들이 공유자로 되었다 하더라도, 그 개발계획에 따라 이후 순차 건축에 착수하는 건물에 대하여 건축주가 그 건축허가 변경신청을 할 때에는 특별한 사정이 없는 한 당해 건물의 부지의 소유자가 아닌 ‘그 일단의 토지’의 일부의 공유자들의 동의를 요하지 않는다는 이유로 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 판단하였다.
기록과 관계 법령 및 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 수긍이 되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 심리미진에 의한 사실오인, 이유불비, 판단유탈과 국토이용관리법, 도시계획법, 건축법에 관한 법리오해 등으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다.
2. 국토이용관리법에 의한 개발계획에 저촉되는지 여부에 관하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은 제11동 건물의 증축과 제7동 건물의 증축 및 구조변경 등은 국토이용관리법에 의하여 승인된 개발계획의 범위에 부합하지 아니하여 건축허가 변경신청이 허용될 수 없다는 피고의 주장에 대하여, 국토이용관리법에 따라 이미 승인된 개발계획에 어긋나는 것으로 보려면 그 증축 등으로 인하여 이미 승인·고시된 각 용도별 토지면적을 초과하는 사실이 인정되어야 할 것인데, 제11동 및 제7동 건물의 증축 등이 이미 승인된 용도별 토지면적을 초과한다는 등 개발계획에 어긋난다고 볼 만한 증거가 없다는 이유로 피고의 위와 같은 주장을 배척하였는바, 기록에 비추어 관계 증거를 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정 및 판단은 수긍이 되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 사실을 오인하거나 개발계획의 효력에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
원심이, 원고들이 이 사건 신청과 별개의 2000.5.13.자 건축허가변경신청을 하면서 제11동 건물에 관해서는 증축부분을 제외하고, 제7동 건물에 관해서는 구조안전진단보고서를 제출하자, 피고가 제5·6동 건물 소유자들의 토지사용승낙서의 보완만 요구하고 그 보완이 없다는 이유만으로 신청서를 반려한 사정이 있다는 사유를 들어 피고가 스스로 제11동 및 제7동 건물에 관한 이 사건 처분을 철회하였다고 판단한 것은 잘못이라고 할 것이나, 그에 이어 부가적으로 판시한 위와 같은 판단이 정당한 이상 이 부분 판단은 판결 결과에 영향을 미치지 아니한다.
3. 관계 서류의 보완요구 여부에 관하여
원심판결 이유에 의하면, 원심은 제7동 건물의 지층 시설이 냉동시설이기 때문에 건축법 제59조의2, 같은법시행령 제91조의3 및 건축물의설비기준등에관한규칙 제2조의 규정에 의한 관계전문기술자의 협력사항을 확인할 수 있는 서류 및 이미 시공한 부분에 대한 관계전문기술자의 검토의견서를 첨부하여야 함에도 이 사건 신청시 이를 첨부하지 않았으므로 이 사건 처분의 처분사유가 있다는 피고의 주장에 대하여, 제7동 건물의 지층 시설이 창고시설에 불과하고 냉동냉장시설이라고 인정할 증거가 없을 뿐만 아니라, 가사 냉동냉장시설로 본다 하더라도 위와 같은 서류 및 검토의견서는 그 내용이나 절차에 비추어 볼 때 보완요청을 한 다음 그 허가 여부를 판단함이 상당하고 그 보완을 요구하지도 않은 채 곧바로 이 사건 신청을 거부한 것은 재량의 범위를 벗어난 것이어서 그 부분에 관한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하여 피고의 위와 같은 주장을 배척하였는바, 관계 법령을 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 수긍이 되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 채증법칙을 위배하여 사실을 오인하거나 처분의 보완대상 및 보완의무에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
4. 처분사유의 동일성에 관하여
‘일단의 토지’의 일부인 제5·6동 건물의 부지공유자들의 토지사용승낙이 없다는 이 사건 처분사유와 이 사건 처분 후 제7동 건물의 부지의 소유권이 제3자에게 낙찰되어 소유자의 토지사용승낙이 없다는 변경된 처분사유는 기본적 사실관계를 달리하는 것이고, 행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하므로(대법원 1993.5.27. 선고 92누19033 판결, 2002.10.25. 선고 2002두4464 판결 등 참조), 변경된 처분사유는 이 사건 처분사유와 기본적 사실관계를 달리할 뿐 아니라 이 사건 처분 후에 발생한 새로운 사유로서, 이 사건 처분의 위법성의 판단자료로 삼을 수 없다고 할 것이다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 처분사유의 동일성에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
5. 건축주 및 개발사업자의 지위의 승계에 관하여
제3자가 원고들로부터 제7동 건물의 시공 및 분양권을 넘겨받았다 하더라도 특단의 사정이 없는 한 그러한 사유만으로 원고들이 건축주나 개발사업의 시행자의 지위에서 이탈한다고 볼 수 없다.
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 심리미진에 의한 판단유탈의 위법이 없다.
6. 제7동 건물의 부지확정에 관하여
원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 주식회사 ○○산업이 피고의 중재하에 제5·6동 상인들의 대표 등과 협의한 끝에 제7동 건물의 부지를 확정하였다는 취지의 원심의 사실인정은 수긍이 되고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 심리미진에 의한 사실오인의 위법이 있다고 할 수 없다.
7. 결 론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 강신욱(재판장) 변재승(주심) 윤재식 고현철