<질의요지>
농산물 및 농기계 등을 보관하기 위하여 지목이 전(田)인 개발제한구역에서 ｢건축법｣ 및 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣에 따른 건축물 건축허가를 받고 그에 따른 토지의 형질변경 허가를 받아 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 별표 1 제5호나목1)에 따른 창고를 건축하고 그 지목을 창고용지로 변경한 경우
가. 해당 창고가 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호에 따른 “창고시설”에 해당하는지, 아니면 같은 표 제21호에 따른 “동물 및 식물 관련 시설”에 해당하는지?
나. 해당 창고 건축을 위한 사업이 ｢개발이익 환수에 관한 법률 시행령｣ 별표 1 제8호가목에 따른 “｢건축법｣에 따른 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업”인 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당되는지?
[질의 배경]
민원인은 개발제한구역에 소재한 본인 소유의 농지에서 생산되는 농산물, 농기계 등을 보관하기 위하여 건축한 창고에 대해 개발부담금이 부과되자 해당 창고는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제21호에 따른 식물 관련 시설에 해당하고 그 창고의 건축은 개발부담금 부과대상이 아니라는 입장에서 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 이 사안의 창고는 창고시설에 해당합니다.
나. 이 사안의 창고 건축을 위한 사업은 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당합니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조) ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호에서는 건축물 용도의 하나로 창고시설을 규정하면서 같은 호 가목에서는 “창고”를 “물품저장시설(｢물류정책기본법｣에 따른 일반창고와 냉장 및 냉동 창고를 포함한다)”로 규정하고 있고, “물품”이란 일정하게 쓸 만한 값어치가 있는 물건을, “저장”이란 물건이나 재화 따위를 모아서 간수하는 것을 각각 의미하므로,(국립국어원 표준국어대사전 참조) 이 사안의 농산물 및 농기계 등을 보관하기 위한 창고는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호가목에 따른 창고시설의 하나인 “창고”에 해당하는 것이 문언상 명백합니다.
그리고 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제21호 가목부터 라목까지의 규정에서는 축사 등 동물 관련 시설을, 같은 호 마목부터 아목까지의 규정에서는 작물 재배사 등 식물 관련 시설을 각각 규정하고 있는바, 이 사안의 창고가 식물 관련 시설에 해당하기 위해서는 위 규정에 따른 작물 재배사(마목), 종묘배양시설(바목), 화초 및 분재 등의 온실(사목), 식물과 관련된 작물 재배사, 종묘배양시설, 화초 및 분재 등의 온실과 비슷한 것(아목) 중 어느 하나에 속해야 할 것인데, 이들 시설은 식물을 키우고 “자라나도록 하는 시설”이므로 농작물 등의 “보관 창고”는 그 중 어느 것에도 해당하지 않고, 가축용 창고를 동물 및 식물 관련 시설의 하나로 규정하고 있으나(같은 호 나목) 농작물 창고에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으므로 이 사안의 창고를 동물 및 식물 관련 시설로 볼 수는 없습니다.
그리고 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 개발제한구역에서의 행위 제한 등에 필요한 사항을 규정하고 있는(제1조) 반면, ｢건축법｣은 건축물의 대지･구조･설비 기준 및 용도 등을 규정하여(제1조) 그 규율대상을 달리 하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제1호부터 제29호까지에서 규정하고 있는 건축물의 용도는 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 의미하므로 개발제한구역법령에서 이 사안의 창고를 “농수산물 보관 및 관리 관련 시설”로 규정하고 있다고 해서 건축법령에 따른 건축물의 용도에 관한 규정을 해석하면서 개발제한구역법령에 따른 시설 명칭을 고려해야 하는 것은 아닙니다.
나. 질의 나에 대해
｢개발이익 환수에 관한 법률｣(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1에서는 ｢건축법｣에 따른 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업(제7호, 이하 “건축물 지목변경사업” 이라 함)과 ｢건축법｣에 따른 창고시설의 설치로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 위한 용지조성사업(제8호가목, 이하 “창고시설 용지조성사업”이라 함)을 각각 개발부담금 부과대상인 개발사업으로 규정하고 있습니다.
그런데 건축물 지목변경사업의 경우 ｢건축법｣상 건축허가를 받은 일정한 건축물의 건축으로 인해 토지의 지목이 사실상 또는 공부상 변경되었다면 그 건축시에 실제로 토지에 대한 절토･성토 등의 물리적 개발행위를 하였는지 여부를 묻지 않고 개발부담금 부과대상에 해당하는 반면,(대법원 1998.11.13. 선고 97누2153 판결례 참조) 창고시설 용지조성사업은 창고시설의 부지로 사용할 토지에 대한 형질변경허가 등을 받아 그 부지를 조성하는 사업이 시행되는 경우 개발부담금 부과대상으로 하는 것으로 두 개발사업은 서로 사업내용을 달리하고 있습니다.
다음으로 건축물 지목변경사업은 그 대상이 되는 건축물의 범위에 단독주택 및 공동주택, 제1종 및 제2종 근린생활시설 등이 포함되나 “창고시설”은 제외되는(같은 법 시행규칙 제4조제5항 및 별표 2) 반면, 창고시설 용지조성사업에는 그 대상 건축물이 ｢건축법｣에 따른 “창고시설”에 한정되어 두 개발사업의 대상이 되는 건축물이 각각 다르게 규정되어 있습니다.
그렇다면 건축물 지목변경사업은 창고시설을 제외한 일정 건축물의 건축으로 인해 그 토지의 지목이 변경된 경우를, 창고시설 용지조성사업은 창고시설을 건축하는 경우로서 창고로 사용될 토지에 대하여 부지를 조성하는 사업이 시행된 경우를 말하고, 이 사안은 창고를 건축하는 경우이므로 건축물 지목변경사업에는 해당하지 않으며, 창고 건축을 위한 “용지조성사업”이 있는 경우에는 창고시설 용지조성사업에 해당하는데, 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따라 창고 건축과 그에 따른 “토지 형질변경”의 허가를 받고 해당 토지에 창고를 건축하기 위하여 절토･성토 등의 부지 조성과정을 거쳐 해당 창고를 건축했다면 그 창고 건축 과정에서 창고시설 용지조성사업의 시행이 있었다고 할 것입니다.
【법제처 18-0314, 2018.06.11.】