<질의요지>
｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 “도시정비법”이라 함) 제4조제6항에 따라 고시된 정비구역에서 같은 법 제28조제1항에 따라 사업시행인가를 받아 정비사업을 시행하면서 도시공원을 설치하는 경우에도 ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣(이하 “공원녹지법”이라 함) 제16조제1항 및 제16조의2제1항에 따라 공원조성계획의 입안 및 결정 절차를 거쳐야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 정비사업 관련 업무를 수행하는 과정에서 정비사업의 일환으로 도시공원을 설치하는 경우에도 도시정비법에 따른 절차 외에 공원녹지법에 따른 공원조성계획의 입안･결정 절차를 별도로 거쳐야 하는지에 관하여 의문이 있어 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
<회 답>
도시정비법 제4조제6항에 따라 고시된 정비구역에서 같은 법 제28조에 따라 사업시행인가를 받아 정비사업을 시행하면서 도시공원을 설치하는 경우에도 공원녹지법 제16조제1항 및 제16조의2제1항에 따라 공원조성계획의 입안 및 결정 절차를 거쳐야 합니다.
<이 유>
도시정비법 제4조제6항에서는 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 군수는 정비구역을 지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항에서는 정비구역의 지정에 대한 고시가 있는 경우 당해 정비구역 및 정비계획 중 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제52조제1항 각 호의 1[제2호에서는 대통령령으로 정하는 기반시설(공원 등)의 배치와 규모를 규정하고 있음]에 해당하는 사항은 같은 법 제49조 및 제51조제1항에 따른 지구단위계획(같은 법 제2조제5호에 따르면 도시･군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적･계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시･군관리계획을 말함) 및 지구단위계획구역으로 결정･고시된 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
그리고, 도시정비법 제28조제1항에서는 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우 같은 법 제30조에 의한 사업시행계획서에 정관 등을 첨부하여 특별자치시장･특별자치도지사･시장･군수 또는 자치구의 구청장에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조에서는 사업시행자는 고시된 정비계획에 따라 같은 조 각 호[제2호에서는 정비기반시설(공원 등) 및 공동이용시설의 설치계획을 규정하고 있음]의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제32조제1항제15호에서는 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 국토계획법 제86조에 따른 도시･군계획시설사업시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 도시･군계획시설사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편, 공원녹지법 제2조제3호에서는 “도시공원”이란 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강･휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 같은 호 각 목의 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 가목에서는 국토계획법 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 같은 법 제30조에 따라 도시･군관리계획으로 결정된 공원을 규정하고 있으며, 공원녹지법 제16조제1항에서는 도시공원의 설치에 관한 도시･군관리계획이 결정되었을 때에는 그 도시공원이 위치한 행정구역을 관할하는 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 군수는 그 도시공원의 조성계획(이하 “공원조성계획”이라 함)을 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조의2제1항에서는 공원조성계획은 도시･군관리계획으로 결정하여야 하며, 이 경우 국토계획법 제28조제5항에 따른 지방의회의 의견청취와 같은 법 제30조제1항에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있고, 같은 법 제30조제3항에 따른 시･도도시계획위원회의 심의는 공원녹지법 제50조제1항에 따른 시･도도시공원위원회가 설치된 경우 시･도도시공원위원회의 심의로 갈음한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 도시정비법 제4조제6항에 따라 고시된 정비구역에서 같은 법 제28조에 따라 사업시행인가를 받아 정비사업을 시행하면서 도시공원을 설치하는 경우에도 공원녹지법 제16조제1항 및 제16조의2제1항에 따라 공원조성계획의 입안 및 결정 절차를 거쳐야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시공원의 설치･조성을 위한 일반적인 법령상의 절차를 살펴보면, 도시공원은 국토계획법 제2조제6호나목에 따른 기반시설(공원)에 해당하고, 같은 조 제4호다목에 따르면 기반시설의 설치에 관한 계획은 도시･군관리계획으로 결정하여야 하므로, 도시공원의 설치에 관한 도시･군관리계획은 국토계획법 제24조･제28조에 따라 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사･특별자치도지사, 시장 또는 군수가 주민의 의견청취 및 지방의회의 의견청취 절차를 거쳐 입안한 후, 같은 법 제29조･제30조에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의 및 도시계획위원회의 심의 절차를 거쳐 결정하게 되며(1단계), 이에 따라 공원의 위치･면적 등 설치에 관한 개략적인 계획이 결정되면 그 다음 공원녹지법 제16조제1항･제16조의2제1항에 따라 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 군수는 해당 공원의 구체적･세부적인 조성에 관한 공원조성계획을 도시･군관리계획으로 결정하게 되는데, 이때에는 지방의회의 의견청취와 관계 행정기관의 장과의 협의를 생략할 수 있으며 도시계획위원회의 심의를 도시공원위원회의 심의로 갈음하므로, 결국 공원조성계획은 주민의 의견청취 및 도시공원위원회의 심의 절차를 거쳐 결정할 수 있다고 할 것입니다(2단계).
그런데, 도시정비법 제4조제7항에 따르면 정비구역의 지정･고시가 있는 경우에는 해당 정비구역 및 정비계획 중 기반시설(공원 등)의 배치와 규모에 해당하는 사항은 국토계획법에 따른 지구단위계획(도시･군관리계획)으로 결정･고시된 것으로 의제되는데, 여기에서 “공원의 배치와 규모”에는 해당 정비구역의 어느 위치에 얼마 정도 면적의 공원을 설치할 것인지를 개략적으로 정하는 것까지만 해당되고, 해당 공원 부지 내에 어떠한 시설과 수목을 어떠한 구조와 형태로 설치･식재할 것인지 등에 관한 구체적･세부적인 내용은 포함되지 않는다고 할 것이므로, 도시정비법 제4조제7항에 따라 의제되는 “공원의 배치와 규모에 관한 지구단위계획” 결정은 공원녹지법 제16조제1항에 따른 “도시공원의 설치에 관한 도시･군관리계획”의 결정에 해당할 뿐이고, 같은 항 및 같은 법 제16조의2제1항에 따른 “공원조성계획에 관한 도시･군관리계획” 결정에는 해당하지 않는다고 보아야 할 것이며, 그 밖에 도시정비법에서 공원녹지법에 따른 “공원조성계획에 관한 도시･군관리계획” 결정 절차를 대체･갈음하거나 의제하는 규정을 두고 있지 않은 이상, 정비사업의 일환으로 도시공원을 설치하는 경우에도 공원조성계획의 입안 및 결정 절차를 거쳐야 한다고 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제28조제1항 및 제30조에 따르면 정비사업을 시행하려는 자는 공원의 설치계획 등을 포함한 사업시행계획서를 작성하여 특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 자치구의 구청장에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하고, 특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 자치구의 구청장은 그 사업시행인가를 위한 해당 계획의 검토 과정에서 구체적･세부적인 공원의 조성에 관한 내용을 심사･확정할 수 있게 되므로, 이와 별도로 공원녹지법 제16조제1항･제16조의2제1항에 따라 다시 공원조성계획의 입안 및 결정 절차를 거치도록 하는 것은 불필요한 절차의 반복이라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 도시정비법에 따른 사업시행인가권자는 특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 자치구의 구청장인 반면, 공원녹지법에 따른 공원조성계획의 입안･결정권자는 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 군수로서 그 주체에 차이가 있다는 점, 도시정비법에 따라 행정관청이 사업시행자가 작성한 계획을 수동적으로 검토･확정하는 것과 공원녹지법에 따라 행정관청이 직접 주체가 되어 계획을 능동적으로 입안･결정하는 것 간에는 그 내용에도 차이가 생길 수 있다는 점, 도시정비법에 따른 절차에서는 정비구역을 지정할 때 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있으나, 공원녹지법에 따른 절차에서는 공원의 설치에 관한 계획의 결정 시 도시계획위원회의 심의를 거치는 것 외에도 공원조성계획의 결정 시 도시공원위원회의 심의를 다시 거치도록 하고 있는 등 그 절차에 있어서도 차이가 있다는 점에서, 정비사업의 시행자가 한 “사업시행인가 신청에 대한 검토”와 “공원조성계획의 입안･결정”은 다르다고 할 것이므로, 이를 불필요한 절차의 반복이라고 단정할 수는 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 제4조제6항에 따라 고시된 정비구역에서 같은 법 제28조에 따라 사업시행인가를 받아 정비사업을 시행하면서 도시공원을 설치하는 경우에도 공원녹지법 제16조제1항 및 제16조의2제1항에 따라 공원조성계획의 입안 및 결정 절차를 거쳐야 한다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
도시정비법에 따라 사업시행인가를 받아 정비사업을 시행하면서 도시공원을 설치하는 경우 절차의 간소화 등을 위해 공원녹지법에 따른 공원조성계획의 입안･결정 절차를 별도로 거치지 않도록 할 입법정책적인 필요가 있다면 도시정비법에 따라 사업시행인가를 받은 경우에는 공원녹지법에 따른 공원조성계획의 결정이 있는 것으로 의제하는 등 법령을 정비할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0488, 2016.12.22.】