<질의요지>
「수산업법」 제15조제1항에서는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)·군수·구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)은 공익상 면허어업이 제한되는 사유(「수산업법」 제33조제1항제1호부터 제6호까지 또는 제34조제6호(같은 법 제33조제1항제1호부터 제6호까지의 어느 하나에 해당하는 경우만 해당함)에 해당하는 경우를 말하며, 이하 같음. )에 해당되어 어업이 제한된 구역이나 어업면허가 취소된 수면에서 어업을 하려는 자에게는 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 따로 면허기간 등을 정하여 같은 법 제7조에 따른 어업면허(이하 “한정어업면허”라 함)를 할 수 있다고 규정하고 있는데,
「수산업법」 제15조제1항에 따라 한정마을어업면허(「수산업법」 제8조에 따른 마을어업에 대한 한정어업면허를 말하며, 이하 같음)를 받은 자(공익사업으로 일반어업면허(「수산업법」 제7조에 따른 어업면허 중 한정어업면허를 제외한 어업면허를 말하며, 이하 같음)가 취소된 수면(「수산업법」 제33조제1항제6호에 해당되어 같은 법 제34조제6호에 따라 어업면허가 취소된 수면을 말하며, 이하 같음)에서 면허신청을 하여 한정마을어업면허를 받은 자로 한정하며, 이하 같음)가 면허기간 만료 이후에도 마을어업을 계속하려는 경우, 「수산업법」 제7조에 따라 다시 새로운 면허신청을 하는 대신 그 면허기간 만료 전 면허기간 추가 부여(한정마을어업면허의 유효기간 만료 전 관계 행정기관의 장과 면허기간을 추가로 부여하는 데 협의하거나 승인을 받아 기간을 따로 정하여 면허기간을 추가로 부여하는 것을 말하며, 일반어업면허의 연장과 마찬가지로 총 추가 부여기간은 10년을 초과하지 않는 경우를 전제로 함.) 신청을 하고 그에 대해 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 면허기간을 추가로 부여하는 것이 가능한지?
<회 답>
이 사안의 경우, 「수산업법」 제7조에 따라 다시 새로운 면허신청을 하는 대신 그 면허기간 만료 전 면허기간 추가 부여 신청을 하고 그에 대해 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 면허기간을 추가로 부여하는 것도 가능합니다.
<이 유>
「수산업법」 제7조제1항에서는 정치망어업(제1호)이나 마을어업(제2호)을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조에서는 같은 법 제7조에 따른 어업면허의 유효기간은 10년으로 한다고 규정(제1항 본문)하면서, 공익상 면허어업이 제한되는 사유 등이 있는 경우 외에는 어업권자의 신청에 따라 면허기간이 끝난 날부터 10년의 범위에서 유효기간의 연장을 허가해야 한다고 규정(제2항 전단)하고 있는 한편, 같은 법 제15조제1항에서는 시장·군수·구청장은 공익상 면허어업이 제한되는 사유에 해당되어 어업이 제한된 구역이나 어업면허가 취소된 수면에서 어업을 하려는 자에게는 “관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 따로 면허기간 등을 정하여 제7조에 따른 어업면허”를 할 수 있다고 규정하면서, 같은 법 제15조제2항에서는 그 한정어업면허에 관한 사항은 같은 법 제16조제2항(어업권의 물권적 성질), 제19조제1항 각 호(어업권의 이전·분할 또는 변경) 및 제88조제1항(어업권 제한 등에 따른 손실보상)을 적용하지 않는다고 규정하고 있을 뿐, 그 면허기간의 연장 가능 여부 또는 연장 절차 등에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 이 사안에서는 같은 법 제15조제1항에 따라 한정마을어업면허를 받은 자가 그 면허기간이 만료되기 전에 면허기간 추가 부여 신청을 하고, 그에 대해 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 경우(이하 “협의한 경우”라 함)에도 면허기간 만료 이후 마을어업을 계속하려면 다시 새로운 면허신청을 해야 하는지 여부가 문제됩니다.
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 하는바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조), 「수산업법」 제15조제1항에 따라 한정마을어업면허를 받은 자가 그 면허기간이 만료되기 전에 면허기간 추가 부여 신청을 하고, 그에 대해 관계 행정기관의 장과 협의한 경우 새로운 면허신청 없이 면허기간을 추가로 부여할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 같은 항에 따른 어업면허의 법적 성격, 해당 조문의 입법 취지 및 다른 조문과의 관계 등을 종합적으로 살펴보아야 합니다.
먼저 「수산업법」 제15조제1항에서는 시장·군수·구청장은 공익상 면허어업이 제한되는 사유에 해당되어 어업이 제한된 구역이나 어업면허가 취소된 수면에서 어업을 하려는 자에게는 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 따로 면허기간 등을 정하여 한정어업면허를 “할 수 있다”고 규정하고 있고, 그 내용에 있어서도 공익상 사유로 어업이 제한되는 수면에서 일정기간 어업을 할 수 있도록 하는 처분이라는 점에서 한정어업면허는 일반어업면허와 같이 특정인에게 일정기간 동안 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 재량행위이라고 할 것인바, 그 면허의 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로(법제처 2012.2.3. 회신 11-0776 해석례 참조), 수산업법령에서 한정어업면허의 ‘면허기간 추가 부여’에 관한 별도의 규정을 두지 않았더라도 면허기간을 추가 부여하는 것이 법령에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이라고 볼 수 없어 재량권을 남용한 것이라고 볼만한 사정이 없는 한, 시장·군수·구청장은 「수산업법」 제15조제1항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받는 등 한정마을어업면허의 요건과 절차를 준수하는 범위 내에서라면 당초 한정마을어업면허의 ‘면허기간을 정하여’ 면허를 할 수 있는 것과 같이 그 ‘면허기간을 추가로 부여’하는 것도 가능하다고 보아야 합니다.
더욱이 「수산업법」에서 한정어업면허제도를 마련한 취지는 어업인의 소득증대 및 불편해소를 위해 공익사업으로 어업이 제한된 구역이나 어업면허가 취소된 수면이라 하더라도 공익사업의 추진을 저해하지 않는 범위에서 어업 활동을 가능하게 하려는 것인바(1995.12.30. 법률 제5131호로 일부개정되어 1996.12.31. 시행된 수산업법중개정법률안에 대한 국회 농림수산위원회 심사보고서 참조), 이 사안과 같이 공익사업으로 일반어업면허가 취소된 수면에서 한정마을어업면허를 한 후 제반 사정을 고려하여 당초 부여한 면허기간이 만료된 이후에도 해당 수면에서 일정기간 계속하여 어업활동을 하는 것이 공익사업의 시행을 저해하지 않는 것으로 관계 행정기관의 장과 협의한 경우라면, 다시 새로운 면허신청을 하지 않아도 한정마을어업면허의 면허기간을 변경하는 의미에서 면허기간을 추가로 부여할 수 있다고 보는 것이 한정어업면허제도의 취지에도 부합합니다.
아울러 구 「수산업법」(2019.8.27. 법률 제16568호로 일부개정되어 2020.8.28. 시행되기 전의 것을 말함) 제8조에서는 면허어업의 종류로 양식어업을 포함하여 정하면서 면허의 유효기간(제14조)과 한정어업면허(제15조)에 관하여 현행 「수산업법」과 유사하게 규정하고 있었는데, 2019년 8월 27일 법률 제16568호로 「양식산업발전법」이 제정되어 양식어업에 관한 사항이 같은 법에서 규율되면서, 한정양식업면허에 대하여는 같은 법 제18조제2항에서 명시적으로 같은 법 제17조제2항에 따른 양식업면허의 유효기간의 연장 규정을 적용하지 않도록 규정하고 있는데 반해, 「수산업법」에서는 이러한 적용 배제 규정을 신설하지 않았다는 점을 고려할 때에도 한정어업면허에 대해서는 그 면허 취지에 반하지 않는 범위에서 면허기간의 추가 부여가 가능하다고 해석하는 것이 합리적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안의 경우, 「수산업법」 제7조에 따라 다시 새로운 면허신청을 하는 대신 그 면허기간 만료 전 면허기간 추가 부여 신청을 하고 그에 대해 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받아 면허기간을 추가로 부여하는 것도 가능합니다.
※ 법령정비 권고사항
한정어업면허기간 추가 부여의 방법 및 절차 등을 수산업법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 23-0925, 2024.04.04.】